（2013）黃浦行初字第311號
——上海市黃浦區人民法院(2014-1-7)
（2013）黃浦行初字第311號
原告上海迪昂實業發展有限公司。
委托代理人胡炯明，上海市公源律師事務所律師。
委托代理人池永偉，上海市公源律師事務所律師。
被告上海市黃浦區安全生產監督管理局。
法定代表人劉喜文。
委托代理人李明。
委托代理人黃震堯，上海市中和律師事務所律師。
原告上海迪昂實業發展有限公司(以下簡稱迪昂公司)訴被告上海市黃浦區安全生產監督管理局(以下簡稱黃浦安監局)不服行政處罰決定一案，本院立案受理后，依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。原告迪昂公司的委托代理人胡炯明、池永偉，被告黃浦安監局的法定代表人劉喜文及其委托代理人李明、黃震堯到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
2013年6月21日，被告黃浦安監局作出第XXXXXXXXXX－1號行政處罰決定，認定2012年12月30日2：55分許在上海市延安東路XXX號四川大樓部分房屋坍塌事故中，原告違反了《中華人民共和國安全生產法》第四十一條第二款、《上海市安全生產條例》第三十條第二款、第三款之規定，依據《生產安全事故報告和調查處理條例》第三十七條第(一)項之規定，決定對原告處以罰款人民幣10萬元。
原告迪昂公司訴稱：2006年6月，原告出資向上海新黃浦置業股份有限公司購買了位于黃浦區延安東路XXX號四川大樓七樓897平方米的辦公用房，并包含附記的八樓頂層搭建。“12.30”事故發生后，經原告調查，被告對四川大樓局部坍塌的原因認定有誤，真實原因為六樓承重立柱在大樓倒塌之前早已被拆除，七層加建工程在1984年未按規范施工且偷工減料，以及上海新黃浦置業股份有限公司違法在八樓進行搭建，造成樓房荷載增加，搭建施工質量低劣，造成房屋產生水平位移。因此造成四川大樓局部坍塌的直接責任人應當是六樓坍塌區域的業主上海建筑材料(集團)總公司、七層加建人上海市黃浦區住房保障和房屋管理局以及八樓違法搭建人上海新黃浦置業股份有限公司，而非案外人吳某某夫婦以及原告。被告在事故調查過程中未要求上海市黃浦區住房保障和房屋管理局、上海市黃浦區建設和交通委員會回避，也拒不復核原告反映的問題，在沒有鑒定結論的情況下，妄下定論并作出行政處罰，違反法律規定。因此，原告訴請法院判決撤銷被告作出的第XXXXXXXXXX－1號行政處罰決定，并返還原告已繳納的10萬元罰款。
被告黃浦安監局辯稱：“12.30”事故發生后，被告依法開展了調查。相關檢測報告和專家組認定，案外人吳某某對四川大樓七、八樓的違規裝修是造成四川大樓部分房屋坍塌的直接原因。作為出租方的原告未盡安全生產監管義務，對事故的發生負有責任，被告據此作出被訴行政處罰決定。原告主張其他單位的行為是導致本次事故發生的直接原因，但其提出的證據不能推翻專業機構和專家組出具的專業意見。上海市黃浦區住房保障和房屋管理局、上海市黃浦區建設和交通委員會均系房屋行政管理部門，根據《生產安全事故報告和調查處理條例》的規定派員參加調查組與法不悖。原告在行政程序中曾經書面向被告提出陳述和申辯意見，被告經審查認為其意見并不成立，故未予采納。因此，被訴具體行政行為認定事實清楚，適用法律正確，處罰適當，請求法院判決維持。
訴訟中，原告為證明其主張，出示以下證據材料：
1、《上海市房地產買賣合同》；
2、購房發票；
3、《上海市房地產權證》；
上述證據1、2、3證明原告系四川大樓七、八樓的所有權人，房地產權證上記載八樓搭建面積245平方米，但實際面積遠大于該記載。
4、(2013)滬長證字第395號《公證書》；
5、(2013)滬長證字第676號《公證書》；
6、(2013)滬長證字第677號《公證書》；
7、四川大樓《正面立視圖》；
8、《四川大樓局部倒塌階段性檢測報告》；
上述證據4、5、6、7、8證明六樓兩承重立柱在本次事故發生之前就已經被拆除，上海市黃浦區住房保障和房屋管理局于1984年加建四川大樓七層時未按規范施工。
9、《關于“12.30”四川大樓部分房屋坍塌事故調查處理情況報告》；
10、《生產安全事故調查情況告知書》；
11、《行政處罰聽證告知書》及罰款收據。
上述證據9、10、11證明被告故意隱匿“12.30”事故真實原因，不予追究直接肇事者的法律責任，卻將原告以及案外人吳某某夫婦作為替代責任人。
12、證人姚某某的證言，證明被告對于“12.30”事故原因認定有誤。姚某某出庭陳述稱，其系四川大樓七、八層承租人吳某某的妻子，也是本次裝修過程中承租方的實際管理人，裝修工程為將七樓原三排房間改建成兩排。姚某某將裝修款打入施工隊負責人程青松的個人銀行賬戶，其曾向物業公司提交過加蓋有上海潤格建筑工程有限公司公章的營業執照和合同，但不清楚裝修工程是否已經報批。原告雖派人到現場但并未查驗相關人員資質，裝修圖紙系姚某某在無資質的打印店制作，且交給原告審核。目前，姚某某及其丈夫吳某某因該事故處于刑事責任追訴中，現已取保候審。
訴訟中，被告以《中華人民共和國安全生產法》第九條第一款、《<生產安全事故報告和調查處理條例>罰款處罰暫行規定》第二條之規定，以及《黃浦區人民政府關于同意授權黃浦區生產安全事故調查牽頭單位的批復》，證明其具有作出安全生產行政處罰的法定職權。
被告就作出被訴具體行政行為的程序依據提供了《安全生產違法行為行政處罰辦法》第二十二條、第二十三條、第二十四條、第二十五條、第二十六條、第二十七條、第二十八條、第二十九條、第三十條、第三十一條之規定，并出示以下證據材料證明其行政處罰程序合法：
1、《關于組成“12.30”四川大樓坍塌事故調查組的決定》；
2、《關于“12.30”四川大樓部分房屋坍塌事故調查處理情況報告》；
3、《黃浦區人民政府關于同意“12.30”四川大樓部分房屋坍塌事故調查處理情況的批復》；
上述證據1、2、3證明“12.30”四川大樓坍塌事故調查組成立以及得出調查結論的過程。
4、黃安監事故告(2013)0001－1號《生產安全事故調查情況告知書》、委托書及送達回證，證明被告告知原告“12.30”生產安全事故的調查情況；
5、滬黃安監管立字(2013)第0001號《立案審批表》；
6、滬黃安監管延字(2013)第0001號《案件延期辦結報批表》；
7、《關于“12.30”四川大樓部分房屋坍塌事故處理延期辦結的請示》；
8、《市安全監管局關于同意“12.30”四川大樓部分房屋坍塌事故行政處罰延期辦結的批復》；
上述證據5、6、7、8證明被告經批準依法延長辦案期限，在法定期限內作出被訴處罰決定。
9、滬黃安監管報字(2013)第0001號《案件處理報批表》，證明被告對原告作出處罰決定事先經討論和批準；
10、滬黃安監管事告字(2013)第0001－1號《行政處罰事先告知書》及送達回證，證明被告向原告告知了擬對其作出行政處罰的依據和內容，同時告知原告陳述和申辯的時間及地點；
11、《行政處罰聽證告知書》及送達回證，證明原告收到了聽證告知書，但未提出聽證申請；
12、《行政處罰決定書》和送達回證，證明被告作出被訴行政處罰決定，并將法律文書送達原告。
被告就作出被訴具體行政行為所認定的事實，出示以下證據材料：
13、迪昂公司的工商營業執照；
14、《上海市房地產權證》；
15、《房屋租賃協議》及《補充協議》；
上述證據13、14、15證明原告系四川大樓七、八樓的所有權人，案外人吳某某是四川大樓七、八樓的承租人。
16、詢問筆錄；
17、技術服務合同；
18、《四川大樓局部倒塌階段性檢測報告》；
19、《關于聘請“12.30”四川大樓坍塌事故調查專家組的決定》；
20、《“12.30”延安東路XXX號大樓部分倒塌事故原因認定報告》；
21、《事故調查處理報告》、《事故調查處理報告批復》；
上述證據16、17、18、19、20、21證明四川大樓部分房屋坍塌的直接原因系承租人違規裝修，原告未盡安全生產監管義務，在事故發生中負有相應責任；
22、《上海市歷史文化風貌和優秀歷史建筑保護條例》，證明優秀歷史建筑的所有人應當委托有資質的單位進行修繕施工，并將修繕的設計、施工方案報送市房屋行政管理部門；
23、房地產估價報告；
24、四川大樓搶險明細賬、發票、收據、搶險工程結算單；
上述證據23、24證明“12.30”事故屬于一般事故。
24、律師函，證明原告在行政程序向被告提出的申辯意見；
25、《行政處罰決定書》及送達回證，證明處罰決定的內容。
被告就作出本案被訴具體行政行為的法律依據提供了《中華人民共和國安全生產法》第四十一條第二款、《上海市安全生產條例》第三十條第二款、第三款、《生產安全事故報告和調查處理條例》第三條第四項、第三十七條第一項之規定，證明其作出行政處罰決定適用法律正確，量罰適當。
經質證，原告對被告出示的職權依據沒有異議。對程序依據提出異議認為，被告未全面、客觀、公正地進行調查，被告勘驗時沒有通知原告和案外人吳某某和六樓業主到場，且被告對于原告提出的書面申辯沒有進行復核。原告對被告出示的證據提出異議認為，證據1、2、3所涉及的上海市黃浦區住房保障和房屋管理局、上海市黃浦區建設和交通委員會均系負責房屋管理的部門，與本案系爭事實存在利害關系，根據《上海市安全事故處理條例》第二十三條的規定不應作為事故調查組成員，證據2不具有真實性，回避了四川大樓倒塌的真正原因；被告在證據4中沒有全面表述《四川大樓局部倒塌階段性檢測報告》中對七、八層加建質量存在問題的描述，對相關內容進行了刪減；證據9《案件處理報批表》中只有分管局長和局長的審批意見，違反了“3萬元以上罰款應集體討論決定”的法律規定，《生產安全事故調查情況告知書》中對事故責任認定以及對事故責任者的處理意見共計五項，但《案件處理報批表》中只列明對原告和上海瑞福物業有限公司法定代表人進行罰款，被告未對該變化進行說明；對于證據12，被告在《生產安全事故調查情況告知書》中認定原告在未報批的情況下允許施工隊違法施工，而《行政處罰決定書》中并未認定原告是否應當報批裝修工程；證據15可以證明原告已經與案外人在租賃協議中約定了安全生產管理責任，且案外人吳某某委托的上海潤格建筑工程有限公司系有資質的建筑工程公司；證據16詢問筆錄中對現場堆放材料的說法前后不一致；證據18《四川大樓局部倒塌階段性檢測報告》系階段性報告，報告中亦明確應當有后續檢測，被告依據該階段性檢測報告作出處罰認定事實不清。對于被告適用的法律依據，原告提出異議認為，《中華人民共和國安全生產法》第四十一條涉及安全生產協議，但《生產安全事故調查情況告知書》中并無此認定；四川大樓作為優秀歷史建筑，裝修應當注意的事項房管部門并未事先告知原告，原告當然無法告知承租人相應情況。
經質證，被告對原告出示的證據1、2、3真實性沒有異議；但認為證據4－11不能證明原告欲證事實。證人證言可以證明在未辦理報批手續的情況下，原告同意承租人進行裝修。
本院對經庭審質證的證據材料進行審查后認為：
1、原告出示的證據1－11具有真實性，證據4－11、姚某某的證人證言不能證明原告欲證事實，本院不予采信；
2、被告出示的證據材料來源合法、內容真實，與本案具有關聯性，可以證明被告欲證事實，本院予以采納；
3、被告出示的職權依據、程序依據、法律依據系現行有效的法律規范，與本案審查被訴具體行政行為合法性相關，本院予以確認。
根據上述經審查確定的有效證據和依據，本院查明案件事實如下：本市延安東路XXX號四川大樓系本市優秀歷史建筑，其中七層及八層搭建的所有權人為原告迪昂公司。2012年11月8日原告與案外人吳某某簽訂房屋租賃協議，將七層、八層出租給吳某某使用。同年11月15日，承租人開始裝修。在裝修過程中，2013年12月30日2時55分許，四川大樓西南翼六、七、八層發生部分房屋坍塌。
事故發生后，經上海市黃浦區人民政府授權，被告黃浦安監局、上海市黃浦區建設和交通委員會、上海市黃浦區住房保障和房屋管理局、上海市黃浦區監察局、上海市公安局黃浦分局、上海市黃浦區總工會、上海市黃浦區人民檢察院反貪污瀆職局等部門派員組成“12.30”事故調查組，展開事故調查，對相關人員進行了調查詢問。2013年1月14日，事故調查組委托的上海市建筑科學研究院房屋質量監測站作出《四川大樓局部倒塌階段性檢測報告》，該報告認定：一、房屋經多次加建，房屋層數增加，墻體荷載和樓屋面荷載增加，尤其六層以上的荷載增加較多；二、改建裝修內隔墻改變較多，七層地坪開槽情況普遍且較深；三、房屋續建、加建、使用等歷史較為復雜，有待后續檢測予以明確；四、東北翼七層外圍護墻根部有明顯的變形，殘存的西南翼六層北墻不穩定。
2013年1月22日，事故調查組聘請的專家組作出《“12.30”延安東路XXX號大樓部分倒塌事故原因認定報告》，專家組認為四川大樓房屋結構倒塌兼具間接和直接導因，其中七層樓面原有主管槽擴挖、新主管槽以及通向各房間新分管槽開挖是大樓西南翼六、七層(局部八層)倒塌的直接導因；另外，由輕變重拆改墻體和隨意堆放施工材料等行為，不僅使樓面豎向荷載分布產生顯著改變，而且導致樓面豎向荷載的明顯增加，構成房屋倒塌的間接導因之一；層六柱縱筋未有效地錨入至下層柱，不具備剛性連接條件，因而抗彎能力十分有限，不能承載過多超載，構成房屋倒塌的間接導因之二；施工因素的復雜性、不確定性(例如不適當的動態施工、盲目野蠻施工)構成房屋倒塌的間接導因之三。
2013年1月28日，事故調查組向上海市黃浦區人民政府作出《“12.30”四川大樓部分房屋坍塌事故調查處理情況報告》，認為原告無視國家安全生產法律法規的有關規定，在該裝修項目未進行報批情況下，允許無資質的施工人員進行盲目裝修，且未盡對承租人的安全管理責任，是“12.30”事故發生的間接原因之一。建議由被告按照國家安全生產法律法規的有關規定給予行政處罰。同月29日，上海市黃浦區人民政府同意事故調查組對事故的原因分析和對責任者(單位)的處理建議。
2013年1月30日，被告黃浦安監局對原告迪昂公司的違法行為進行立案查處。同年4月2日，被告向原告發出《生產安全事故調查情況告知書》，4月8日原告回函進行了陳述申辯。因案情復雜，被告向上海市安全生產監督管理局申請延期辦結至同年7月30日。同年6月17日，被告向原告發出《行政處罰事先告知書》及《行政處罰聽證告知書》，告知原告違反了《中華人民共和國安全生產法》第四十一條第二款、《上海市安全生產條例》第三十條第二款、第三款的規定，依據《生產安全事故報告和調查處理條例》第三十七條第(一)項的規定，擬對原告處以罰款人民幣10萬元。原告在規定期限內未提出聽證申請。同年6月21日，被告作出被訴行政處罰決定，原告收到決定書后按期繳納了罰款。由于對行政處罰決定不服，原告在法定期限內向本院提起行政訴訟。
本院認為：根據《中華人民共和國安全生產法》等規定，被告黃浦安監局具有對安全生產事故負有責任的單位進行行政處罰的行政職權。被告在“12.30”安全生產事故發生后，進行了立案、調查，作出行政處罰決定前進行了事先告知，給予原告陳述、申辯和聽證的權利，并在法定期限內作出行政處罰決定，行政程序無不當之處。
本案的爭議焦點為，原告是否存在違反國家安全生產法律法規的行為，并在生產安全事故中負有相應責任。經查，上海市建筑科學研究院房屋質量監測站作出的《四川大樓局部倒塌階段性檢測報告》、專家組作出的《“12.30”延安東路XXX號大樓部分倒塌事故原因認定報告》均認定，案外人對四川大樓七、八層的違規裝修施工是造成大樓部分房屋坍塌的直接原因。根據《中華人民共和國安全生產法》、《上海市安全生產條例》的規定，原告迪昂公司作為涉案物業的所有權人和出租方，應當與承租方簽訂安全生產管理協議，明確雙方對出租場所的安全管理責任；原告還應當查驗承租方所從事的生產經營范圍，對涉及生產場所安全的行為進行監督檢查，發現承租方有安全生產違法行為的，應當及時勸阻并向所在地的安全生產監管部門和專項監管部門報告。但原告未履行上述法定義務，被告經調查取證認定原告在事故中未盡安全生產監管責任，繼而對其作出行政處罰決定認定事實清楚，適用法律正確。《生產安全事故報告和調查處理條例》規定，事故發生單位對事故發生負有責任的，一般事故處10萬元以上20萬元以下罰款。本案中，被告根據財產損失大小認定“12.30”事故為一般事故，綜合考量原告違法行為在構成此次安全生產事故的原因中所占比例，對原告處以罰款10萬元，量罰適當。
原告在訴訟中主張，其他物業所有人或建設方的拆改建行為是四川大樓坍塌的直接原因，應由其承擔安全生產事故責任。本院認為，四川大樓部分房屋坍塌系由多個原因導致，《四川大樓局部倒塌階段性檢測報告》以及專家組作出的《“12.30”延安東路XXX號大樓部分倒塌事故原因認定報告》均有專業論斷，上海市黃浦區人民政府批復同意的《“12.30”四川大樓部分房屋坍塌事故調查處理情況報告》和被告發出的《生產安全事故調查情況告知書》亦未回避該事實。現原告出示的證據不足以推翻專業檢測機構和建筑專家組出具的檢測、認定意見，亦無法否定案外人違規施工與大樓坍塌之間的因果關系。鑒于案外人對四川大樓七、八層的違規裝修施工是造成事故的直接原因，作為出租方的原告在未盡安全生產監管責任的情況下，即應承擔相應責任。
另外，原告還認為，其已與承租人在租賃協議中約定了各自的安全生產責任，故被告認定事實有誤。經查，原告與承租人在房屋租賃協議中約定，承租人在租賃期內嚴格內部管理，做到安全生產，如發生消防、人身等一切安全責任事故的，全部經濟責任和法律責任均由承租方承擔，與出租方無涉；如因此而給出租方造成損失的，承租方應無條件賠償。本院認為，原告作為房屋出租方，應根據《中華人民共和國安全生產法》、《上海市安全生產條例》的規定，履行相應安全生產的監管義務。原告以房屋租賃協議的形式將安全管理責任全部歸咎于承租人，并非是雙方對安全管理的約定，而是原告對于責任的推卸。因此，被告認定原告未與承租人簽訂安全生產管理協議的事實清楚，對于原告的上述主張，本院不予采納。
綜上，被告作出被訴具體行政行為認定事實清楚，適用法律正確，對原告量罰適當，對于原告要求撤銷被訴行政處罰決定的訴訟請求，本院不予支持。鑒于被訴具體行政行為合法有效，原告訴請返還罰款人民幣10萬元并無事實根據和法律依據，本院不予支持。據此，依照《中華人民共和國國家賠償法》第二條、《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第三十三條、《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條第(四)項之規定，判決如下：
駁回原告上海迪昂實業發展有限公司的訴訟請求。
案件受理費人民幣50元，由原告上海迪昂實業發展有限公司負擔。
如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數提出副本，上訴于上海市第二中級人民法院。
審 判 長 王艷姮
代理審判員 葛 翔
人民陪審員 梅德金
二〇一四年一月七日
書 記 員 劉 穎
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