Law-lib.com 2025-4-24 10:27:36 發(fā)改委網(wǎng)站
編者按：近日，經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準，國家發(fā)展改革委會同商務(wù)部、市場監(jiān)管總局發(fā)布《市場準入負面清單（2025年版）》（以下簡稱《清單（2025年版）》），清單事項數(shù)量由2022年版的117項縮減至106項，市場準入限制進一步放寬，市場準入管理更加優(yōu)化，市場準入制度建設(shè)取得新的重要成果。為使各方面準確把握有關(guān)情況，國家發(fā)展改革委有關(guān)負責(zé)人近日就《清單（2025年版）》回答記者提問，現(xiàn)予發(fā)布。
問：請問什么是市場準入負面清單制度？這項制度有哪些核心要求？
答：市場準入負面清單制度，是指以清單形式將我國境內(nèi)禁止和經(jīng)政府許可才能夠投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)匯總列出，各級政府依法采取相應(yīng)管理措施的一系列制度安排。市場準入負面清單之外，各類經(jīng)營主體皆可依法平等進入。建立和實行全國統(tǒng)一的市場準入負面清單制度，是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策部署。黨的十八屆三中全會首次提出“實行統(tǒng)一的市場準入制度”和“制定負面清單”的部署要求，黨的十九大進一步提出“全面實施市場準入負面清單制度”。經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部于2018年印發(fā)首版市場準入負面清單，這項制度在全國全面實施，我國市場準入管理理念和模式實現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變，成為全球首個針對國內(nèi)市場準入實行負面清單管理模式的主要經(jīng)濟體。
這項制度的核心要求體現(xiàn)在以下幾個方面：一是全國統(tǒng)一。也就是實行市場準入“全國一張清單”管理模式，全面統(tǒng)一市場準入制度規(guī)則。這是支撐全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的重要基礎(chǔ)性制度安排。具體來說，我國境內(nèi)各類依法設(shè)定的市場準入管理措施，要全部列入全國統(tǒng)一的市場準入負面清單；各類按要求編制的全國層面準入類清單目錄，要全部納入市場準入負面清單管理；各地區(qū)、各部門不得另行制定市場準入性質(zhì)的負面清單，從而做到“一單盡列、單外無單”。二是事權(quán)法定。列入市場準入負面清單的事項，均由法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定、地方性法規(guī)等設(shè)立，省、自治區(qū)、直轄市政府規(guī)章可依法設(shè)定臨時性市場準入管理措施；經(jīng)濟運行中面臨突發(fā)重大風(fēng)險的，部門可采取臨時性市場準入管理措施，但必須報黨中央、國務(wù)院同意；部門規(guī)章和各級政府規(guī)范性文件等不得違規(guī)設(shè)立市場準入管理措施，從而確保市場準入制度在法治原則下運行。三是公開透明。市場準入負面清單事項內(nèi)容、主管部門等向社會全面公開。對于涉及市場準入行政許可的事項，地方各級政府還要公開法律法規(guī)依據(jù)、技術(shù)標準、許可要求、辦理流程、辦理時限，確保經(jīng)營主體可以按照規(guī)定的條件和方式合規(guī)進入，從而形成穩(wěn)定、透明、可預(yù)期的制度安排，保障公眾的知情權(quán)。四是“非禁即入”。市場準入負面清單之外領(lǐng)域，無論是國有企業(yè)、民營企業(yè)，還是大企業(yè)、中小企業(yè)，各類經(jīng)營主體皆可依法平等進入；嚴禁各級政府部門在清單之外違規(guī)設(shè)立準入許可、違規(guī)增設(shè)準入條件、違規(guī)設(shè)置準入障礙，從而將“剩余決定權(quán)”賦予經(jīng)營主體，推動企業(yè)在公平競爭中優(yōu)勝劣汰、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
問：2024年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善市場準入制度的意見》（以下簡稱《意見》），提出了“完善市場準入負面清單管理模式”的要求。這次清單修訂對清單總體制度設(shè)計作出了哪些優(yōu)化？
答：近年來，黨中央、國務(wù)院對于完善市場準入制度作出重大部署，提出了不少新規(guī)定、新要求，特別是《意見》對于完善負面清單管理模式作出了明確安排。《清單（2025年版》是《意見》發(fā)布后的首版清單，在保持制度基本要求和清單體例架構(gòu)總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，圍繞貫徹上述要求，作出了多方面優(yōu)化，具體可以概括為“四個完善”。一是完善“全國一張清單”管理要求。一方面，強化“全國一張清單”權(quán)威性，明確產(chǎn)業(yè)、投資、互聯(lián)網(wǎng)、重點生態(tài)功能區(qū)等各類按要求編制的全國層面準入類清單目錄，全部納入市場準入負面清單管理，這些清單目錄修訂中，如涉及提高市場準入門檻，應(yīng)按照負面清單措施調(diào)整程序要求，報國務(wù)院同意。另一方面，完善特定區(qū)域放寬準入制度安排，明確依法在特定區(qū)域調(diào)整或暫停實施市場準入管理措施的，負面清單與之直接銜接，支持地方先行先試、深化改革探索。二是完善市場準入事項實施要求。對于清單所列的許可準入事項，明確要求地方各級政府公開法律法規(guī)依據(jù)、技術(shù)標準、許可要求、辦理時限，制定市場準入服務(wù)規(guī)程，由經(jīng)營主體按照規(guī)定的條件和方式合規(guī)進入，同時提出，對未實施市場禁入或許可準入但按照備案管理的事項，不得以備案名義變相設(shè)立許可，進一步推動規(guī)范透明準入。三是完善與其他準入規(guī)定銜接要求。明確境內(nèi)外經(jīng)營主體在中國境內(nèi)開展投資經(jīng)營，統(tǒng)一適用市場準入負面清單的各項規(guī)定，落實國民待遇要求。在此基礎(chǔ)上，境外投資者在中國境內(nèi)投資還需適用《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》的有關(guān)規(guī)定；境外服務(wù)提供者以跨境形式向中國境內(nèi)提供服務(wù)的，還需適用《跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施（負面清單）》的有關(guān)規(guī)定。四是完善市場準入規(guī)范化便利化要求。明確清單實施中，要統(tǒng)籌銜接“證”“照”管理，統(tǒng)一各類經(jīng)營主體登記，推動經(jīng)營主體經(jīng)營范圍登記與市場準入負面清單上的管理措施相銜接。這樣經(jīng)營主體在辦理營業(yè)執(zhí)照、登記經(jīng)營范圍時，就能對照清單要求，知曉哪些經(jīng)營范圍是可以直接進入的、哪些是要辦理許可后才能進入的、哪些是不能進入的，有效降低經(jīng)營成本。
此外，這次修訂對清單事項適用范圍、準入后綜合監(jiān)管、信用承諾及履約要求等表述作出了一些技術(shù)性修訂，以更好反映目前清單實施情況。
問：《清單（2025年版）》與上一版清單相比，事項數(shù)量由117項縮減到106項，請問具體的準入措施調(diào)整情況如何？
答：《清單（2025年版）》修訂堅持“該減的堅決減，該增的合理增”，全面體現(xiàn)近年來法律法規(guī)“立改廢釋”和行政審批制度改革成果，事項數(shù)量由2022年版的117項縮減至106項，事項下的全國性具體管理措施由486條縮減至469條，地方性管理措施由36條縮減至20條。具體包括兩個方面：
一方面，降低準入門檻，激發(fā)市場活力。直接刪除了一批全國性措施。如公章刻制業(yè)由許可制改為備案制，計算機信息系統(tǒng)安全專用產(chǎn)品銷售業(yè)務(wù)改革為基于強制性國家標準的檢測認證制度。部分放開了一批全國性措施。如取消電視劇制作單位設(shè)立、藥品批發(fā)零售企業(yè)籌建、藥品和醫(yī)療器械互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)、醫(yī)療機構(gòu)使用放射性藥品（一、二類）、試辦新型電信業(yè)務(wù)、林木種子進口、增值稅發(fā)票印制等管理措施，相關(guān)領(lǐng)域保持必要市場準入管理，但準入環(huán)節(jié)更加精簡。取消了一批地方性措施。如推動各地放開交通物流、貨運代理、車輛租賃服務(wù)、生產(chǎn)性廢舊金屬收購等管理措施，打通區(qū)域間市場壁壘；取消有關(guān)地方設(shè)立的船舶設(shè)計修造、酒類生產(chǎn)經(jīng)營、權(quán)益類大宗商品交易等管理措施，實施全國統(tǒng)一的準入方式。
另一方面，依法規(guī)范重點領(lǐng)域準入，兜牢安全底線。依據(jù)已出臺的法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定等，對部分領(lǐng)域市場準入作了進一步規(guī)范。納入新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域管理措施。依據(jù)《無人駕駛航空器運營管理條例》，將“民用無人駕駛航空器運營合格證核發(fā)（微型無人駕駛航空器除外）”納入清單。依據(jù)《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》，將電子煙等新型煙草制品生產(chǎn)、批發(fā)、零售業(yè)務(wù)相關(guān)審批納入清單。依據(jù)《中華人民共和國藥品管理法》和《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》，規(guī)范醫(yī)藥和醫(yī)療器械網(wǎng)絡(luò)銷售準入條件。強化重點領(lǐng)域風(fēng)險防控。依據(jù)《中華人民共和國期貨和衍生品法》，明確非金融機構(gòu)不得違法使用“期貨公司”字樣。依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整完善工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理目錄的決定》，將重要工業(yè)產(chǎn)品許可證管理范圍從10大類調(diào)整為14大類27種，更好保障生產(chǎn)安全。
經(jīng)過2019、2020、2022、2025年四次修訂，清單內(nèi)的事項數(shù)量已由2018年版的151項壓減至目前的106項，壓減比例約30%，一大批行業(yè)準入限制得以放寬，各類經(jīng)營主體都能看得見、摸得著、進得去，“寬準入”紅利切實賦能經(jīng)濟社會發(fā)展，做到了“清單越縮越短、市場越放越活”。
問：據(jù)了解，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部、市場監(jiān)管總局等三部門在公布《清單（2025年版）》同時，還將開展市場準入壁壘清理整治行動，請問開展這次行動有哪些考慮？
答：根據(jù)市場準入負面清單制度要求，清單之外的領(lǐng)域，各類經(jīng)營主體都可以依法平等進入，也就是“非禁即入”。這是負面清單管理模式最核心的要求，也是廣大經(jīng)營主體的熱切期盼。近年來，國家發(fā)展改革委等有關(guān)部門圍繞確保清單扎實落地，積極破除各種形式的市場準入壁壘，累計已向社會公開通報7期115個違背市場準入負面清單典型案例，破除了一批基層政府關(guān)注、經(jīng)營主體關(guān)心、人民群眾關(guān)切的市場準入障礙，有力保障了經(jīng)營主體市場準入權(quán)利。我們也看到，一些領(lǐng)域壁壘破除后，企業(yè)投資的“心氣兒”上來了，“百花齊放”的競爭活力得以涌現(xiàn)，市場供給提質(zhì)升級，供需兩旺的“熱乎勁”十分可喜。
但是也要承認，清單之外“玻璃門”“彈簧門”“旋轉(zhuǎn)門”等堵點卡點尚未消除，發(fā)現(xiàn)和破除市場準入壁壘的機制還沒有完全成熟，企業(yè)“上告無門”“告而不理”“理而不決”等問題不同程度存在，還沒有完全做到“非禁即入”落地生根。國家發(fā)展改革委、商務(wù)部、市場監(jiān)管總局聯(lián)合開展市場準入壁壘清理整治行動，目的就是要進一步大力破除市場準入壁壘，全面清理和整改違規(guī)設(shè)置市場準入壁壘的各類不合理規(guī)定和做法，建立健全線索歸集、核實整改、案例通報等長效機制，讓“非禁即入”落地生根，營造公平的市場準入環(huán)境，為堅持和落實“兩個毫不動搖”、構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場提供有力支撐。
本次清理整治的重點是：以地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、其他政策性文件等形式設(shè)立和實行的違反市場準入制度要求的各類規(guī)定文件，以及各級政府違規(guī)設(shè)置市場準入壁壘的各類做法情形。
本次清理整治的主要步驟包括：一是對涉及市場準入的各類規(guī)定文件進行全面清理，對違規(guī)增設(shè)準入事項或條件、違規(guī)擴大準入范圍等情況，要一律糾正；對既無上位法依據(jù)，又無相應(yīng)法定程序設(shè)立的市場準入規(guī)定，要一律廢止。二是開展線索歸集，通過政府部門自查、公開征集等方式，全面歸集各類渠道獲得的線索。三是進行個案核實整改，各省發(fā)展改革部門會同商務(wù)、市場監(jiān)管部門，對各類渠道歸集的問題線索進行匯總，推動轄區(qū)內(nèi)各級地方政府及其所屬部門限時核實整改。四是典型案例公開通報，國家發(fā)展改革委按程序?qū)D(zhuǎn)辦問題線索核實整改情況和地方報送的典型案例進行審核后，按照“一案一核實，一案一通報”的原則進行公開通報、向社會公示，并同步納入全國城市信用監(jiān)測范圍。
值得一提的是，本次清理整治行動邀請新華社全程參與宣傳報道和輿論監(jiān)督，共同建立線索共享、案例同查、典型共報、經(jīng)驗同推工作機制，新華社及國內(nèi)分社將對發(fā)現(xiàn)的突出問題、共性問題通過多種形式進行輿論監(jiān)督，對典型案例和工作中形成的經(jīng)驗做法進行宣傳報道，形成工作合力，力求通過此次清理整治，助力負面清單落地落實，進一步加快全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。
問：當(dāng)前，民營企業(yè)發(fā)展政策廣受社會各界關(guān)注。請問市場準入負面清單制度改革在激發(fā)民營企業(yè)活力、提振投資信心方面有哪些作用，取得了怎樣的成效？
答：市場準入負面清單“非禁即入”的管理模式，要求各類經(jīng)營主體依法平等進入清單之外領(lǐng)域，最直接的獲益者就是民營企業(yè)；五版清單事項持續(xù)縮減，一批領(lǐng)域或是準入限制放開、或是準入環(huán)節(jié)精簡，充分釋放了放寬準入的政策紅利，最直接的惠及者也是民營企業(yè)。具體來講，我國近年來深入推進清單落地實施，持續(xù)放寬和暢通民營企業(yè)準入，系統(tǒng)清理各類顯性和隱性壁壘、持續(xù)提升市場準入效能、完善民營企業(yè)參與國家重大項目建設(shè)長效機制，在能源、鐵路、通信等基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)領(lǐng)域進一步引入市場競爭機制，市場“門檻”不斷降低，市場規(guī)則更為透明，市場環(huán)境更加公平，對激發(fā)民企內(nèi)生動力和創(chuàng)新活力起到了積極作用。尤其是首條民營控股高鐵杭紹臺鐵路開通運營，一批民間資本參股的核電項目落地開工，標志著民營企業(yè)參與重點行業(yè)和領(lǐng)域競爭性業(yè)務(wù)取得突破性進展。據(jù)國家市場監(jiān)管總局統(tǒng)計，截至2025年1月底，全國登記在冊民營企業(yè)數(shù)量為5670.7萬戶；國家高新技術(shù)企業(yè)中民營企業(yè)為42萬家，占比92%以上，已成為我國科技發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新的重要力量。隨著市場準入制度改革的深入推進，清單事項持續(xù)縮減，政策紅利不斷釋放，民營企業(yè)將迎來更為廣闊的發(fā)展空間。
民營企業(yè)不怕市場競爭、不怕競爭激烈，怕的是缺少公平競爭的機會，怕的是受到差別歧視待遇。始終堅持“兩個毫不動搖”，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護，才能有效地激發(fā)民營企業(yè)市場活力，更大程度地釋放民營企業(yè)創(chuàng)新潛力。市場準入負面清單制度的實施，能夠為民營企業(yè)提供一個寬松的競爭環(huán)境，讓廣大民營企業(yè)能夠有機會“準入”、有意愿“想入”、有規(guī)則“融入”到更廣闊的市場經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展空間中來，在構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮更大作用、作出更大貢獻。此次負面清單修訂，既立足當(dāng)下，更加聚焦民營企業(yè)切身利益問題，著力解決民營企業(yè)急難愁盼問題，又著眼長遠，營造良好營商環(huán)境，讓民營企業(yè)持續(xù)健康成長，體現(xiàn)了民企所盼、民心所向。
問：一些新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域沒有直接納入負面清單管理，但企業(yè)想“入行”實際會遇到很多困難。請問國家發(fā)展改革委在這方面開展了哪些工作，取得了怎樣的效果？下一步還有哪些考慮？
答：新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域往往處在快速發(fā)展期，創(chuàng)新主體多元、技術(shù)迭代迅速、發(fā)展路徑多變，難以用行政審批的傳統(tǒng)準入方式進行管理，同時企業(yè)又容易遇到要素保障、標準制定、市場監(jiān)管、場景開放等方面的制度供給短板，難以進入市場，需要探索更具柔性和韌性的準入管理模式，開展體系性準入機制設(shè)計，全面優(yōu)化市場準入環(huán)境。
黨的二十屆三中全會作出了“優(yōu)化新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域市場準入環(huán)境”的重大部署。《意見》明確了具體落實安排。近年來，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，國家發(fā)展改革委會同商務(wù)部、市場監(jiān)管總局等有關(guān)部門，以放寬市場準入特別措施為政策載體，先后在海南、深圳、橫琴粵澳深度合作區(qū)、廣州南沙新區(qū)等地，謀劃推出了一批體系性、突破性較強的政策舉措，在航空航天、生物醫(yī)藥、新型能源、信息安全、智慧交通等領(lǐng)域取得一系列標志性成果。例如，支持海南組建全國首個商業(yè)航天發(fā)射場，打破我國商業(yè)航天“發(fā)射難”堵點卡點；支持深圳建立全國首個電子元器件和集成電路國際交易平臺，打通供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈融合渠道；支持安徽合肥、橫琴粵澳深度合作區(qū)、廣州南沙新區(qū)構(gòu)建海陸空全空間無人體系準入標準，有力破除運營體制、空域規(guī)劃、數(shù)據(jù)安全、場景開放等障礙等。
下一步，我們將繼續(xù)加大改革創(chuàng)新力度，從兩個方面把優(yōu)化新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域市場準入環(huán)境的部署要求落到實處。一方面，強化重點突破，完善監(jiān)管模式。聚焦重要領(lǐng)域、重點行業(yè)，充分挖掘場景開放創(chuàng)新需求，謀劃推出具有引領(lǐng)性、示范性、帶動性的超級場景，加快形成“技術(shù)突破——場景驗證——產(chǎn)業(yè)應(yīng)用——創(chuàng)新生態(tài)”正向循環(huán)，推動新產(chǎn)業(yè)新模式新動能發(fā)展。另一方面，強化試點建設(shè)，加快升級迭代。圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)重點領(lǐng)域和重大生產(chǎn)力布局，選擇重點地區(qū)開展放寬市場準入試點，分批制定和推出新的放寬市場準入特別措施。推動試點相對成熟的已有特別措施增點擴面、體系迭代，適時上升為全國層面制度性成果，推動市場準入負面清單事項進一步精簡優(yōu)化。
問：此次清單修訂“放”了一批市場準入管理措施，釋放了改革紅利。但“放”了之后如何“管”，也廣受各方關(guān)注，請問后續(xù)將如何加強準入后監(jiān)管，有效維護市場秩序？
答：《清單（2025年版）》在“說明”部分專門提出綜合監(jiān)管要求，明確各級政府部門要按照職責(zé)分工，堅決查處違法違規(guī)進入行為，依法依規(guī)對經(jīng)營主體實施準入后監(jiān)管，做到事前事中事后監(jiān)管全覆蓋，杜絕監(jiān)管盲區(qū)和真空。同時特別提出，要推動構(gòu)建政府監(jiān)管、企業(yè)自覺、行業(yè)自律、社會監(jiān)督互為支撐的協(xié)同監(jiān)管格局，指明了下一階段加強市場準入全鏈條監(jiān)管的基本方向。
具體來講，就是要充分發(fā)揮政府、企業(yè)、行業(yè)、社會協(xié)同作用，以準入監(jiān)管新理念、新機制保障市場準入“放而有序”。一是政府方面，嚴格按照法定程序進行監(jiān)管，創(chuàng)新監(jiān)管方式，構(gòu)建“準入+監(jiān)管”閉環(huán)管理機制，推進跨部門綜合監(jiān)管。二是企業(yè)方面，提升企業(yè)科學(xué)管理水平，倡導(dǎo)企業(yè)履行社會責(zé)任，優(yōu)化企業(yè)綜合監(jiān)管體系。三是行業(yè)方面，發(fā)揮行業(yè)組織規(guī)范經(jīng)營主體行為的作用，鼓勵行業(yè)組織為準入監(jiān)管提供標準體系、認證認可、服務(wù)質(zhì)量、節(jié)能環(huán)保、安全衛(wèi)生等方面支撐。四是社會方面，推動形成監(jiān)督合力，將市場準入各環(huán)節(jié)“放在陽光下”，營造更加穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的準入環(huán)境。
此前，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部、市場監(jiān)管總局已于2023年12月聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持廣州南沙放寬市場準入與加強監(jiān)管體制改革的意見》，支持廣州南沙選取特定監(jiān)管場景，探索將放寬市場準入與優(yōu)化監(jiān)管緊密結(jié)合，健全完善與放寬市場準入相適應(yīng)的全鏈條監(jiān)管體系，取得初步成果。下一步，我們將持續(xù)深化改革探索、拓展試點領(lǐng)域，為全國層面制度建設(shè)積累寶貴經(jīng)驗，以優(yōu)化監(jiān)管機制保障放寬市場準入的政策紅利落到實處。
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