Law-lib.com 2024-11-19 14:08:56 司法部官網
習近平總書記強調指出，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，把準群眾訴求，及時解決基層群眾的困難和矛盾。新修訂的行政復議法明確發揮行政復議化解行政爭議主渠道作用的立法目的，并規定了調解和解的制度機制，這是行政復議主渠道建設的客觀要求和重要舉措。2024年4月，司法部制定印發《關于進一步加強行政復議調解工作推動行政爭議實質性化解的意見》，對行政復議調解和解制度進行了全面細化完善。新修訂的行政復議法實施以來，各級行政復議機關加大工作力度，全面提升行政復議調解和解質效，化解了一大批涉及群眾切身利益的矛盾糾紛，在深化行政爭議源頭治理、推動提升社會治理法治化水平中發揮了重要作用。在2024年上半年收到的29.2萬件行政復議案件中，復議后未再進入行政訴訟程序的為20.2萬件，案結事了率達89.4%，比2023年的76.8%提高了12.6個百分點。為進一步加強行政復議調解和解工作，促進行政糾紛多元化解，司法部聚焦調解和解實質性化解行政爭議，遴選了第四批貫徹實施新修訂的行政復議法典型案例，現予以發布。這批典型案例共6個，體現出以下鮮明特點。
一是把調解貫穿行政復議全過程。行政復議機關貫徹調解優先的工作理念，不斷擴大調解適用范圍，為化解矛盾糾紛提供更多更靈活的行政復議解決路徑和方案。比如，案例4“趙某不服吉林省某市轄區房屋征收經辦中心未履行行政協議行政復議案”中，行政復議機關主持調解，邀請人民調解員參與案件辦理，解決了因征收房屋面積客觀上無法認定引發的補償協議履行“僵局”。行政復議機關在案件辦理全流程、各環節有針對性地加大調解力度，讓更多的案件當事人“握手言和”、案結事了。案例6“王某不服江蘇省某街道辦事處未交付質量合格安置房行政復議案”中，行政復議機關在復議決定履行期間進一步開展調解，指導當事雙方達成兼具確定性和可操作性的履行方案，實現了行政爭議的徹底解決。
二是精準適用行政復議調解工作機制。行政復議機關依法運用調解期間行政復議中止等相關工作機制，充分發揮統籌協調行政資源的制度優勢，提升調解水平，以更具親和力的方式實現定分止爭。比如，案例1“文某、宋某不服四川省某市自然資源和規劃局不予行政許可決定行政復議案”中，行政復議機關依法中止案件審理，為調解提供時間保證，同時積極開展現場調查勘察，推動修訂相關規范性文件，解決了老舊小區增設電梯的群眾急難愁盼問題。案例5“徐某等不服北京市某經濟技術開發區管理委員會設置房屋限制轉移登記行政復議案”中，市區兩級行政復議機關同步調解32起行政爭議，統一調解工作標準、法律認定和處理方式，讓行政爭議化解更加高效更有力度。
三是不斷深化行政復議調解效能。行政復議機關打破“就事論事”、“機械辦案”思維，準確把握當事人的深層次利益訴求，徹底解決行政爭議“背后”的矛盾糾紛，實現爭議的源頭化解。比如，案例2“次某等5人不服西藏自治區某委員會政府信息公開行政復議案”中，行政復議機關沒有局限于審理政府信息公開申請答復行為，通過調解促成某新能源公司與村委會簽訂土地租賃合同補充協議，提高了土地租金標準，實現了矛盾糾紛的“標本兼治”。案例3“某村民組不服安徽省某縣人民政府山林權權屬爭議處理決定行政復議案”中，行政復議機關認定行政機關確權行為合法適當的同時，積極處理兩個村組之間的相關林地邊界糾紛，成功化解了一起長達40余年的矛盾，為同類山林權權屬糾紛的解決提供了重要參考。
調解和解實質性化解行政爭議
第四批貫徹實施新修訂行政復議法典型案例
1.文某、宋某不服四川省某市自然資源和規劃局不予行政許可決定行政復議案
2.次某等5人不服西藏自治區某委員會政府信息公開行政復議案
3.某村民組不服安徽省某縣人民政府山林權權屬爭議處理決定行政復議案
4.趙某不服吉林省某市轄區房屋征收經辦中心未履行行政協議行政復議案
5.徐某等不服北京市某經濟技術開發區管理委員會設置房屋限制轉移登記行政復議案
6.王某不服江蘇省某街道辦事處未交付質量合格安置房行政復議案
案例一
文某、宋某不服四川省某市自然資源和規劃局不予行政許可決定行政復議案
【關鍵詞】
行政復議中止 電梯增設 不予行政許可 調查詢問 修訂規范性文件 撤回復議申請
【基本案情】
申請人文某、宋某等人系某老舊小區業主，因出行不便，向被申請人四川省某市自然資源和規劃局提出增設電梯申請。被申請人受理后，認為申請人增設的電梯位于臨街面，且突出于建筑主體立面，按照某市住房和城鄉建設局等七部門《關于進一步推進既有住宅電梯增設工作的實施意見》（以下簡稱《意見》）要求，作出暫不能批復同意的回復。申請人對回復不服，認為增設電梯位置雖屬于臨街面，但并不破壞建筑立面整體風格，且應充分考慮老舊小區的實際情況，遂向市人民政府申請行政復議，請求撤銷被申請人作出的回復，并對增設電梯申請重新審查。
【復議辦理】
行政復議機構認為，老舊小區增設電梯是群眾急難愁盼的民生事項。為有效解決行政爭議，行政復議機構進行了現場調查及聽取意見，了解到擬增設電梯單元老年人居民占比達60%，增設電梯意愿非常強烈，且已征得相鄰權人同意。通過現場勘察發現，擬增設電梯單元所臨街道并非城市主要道路，單元樓與街道之間有圍墻遮擋，且與街道不平行，對城市風貌影響不大。行政復議機構進一步聽取被申請人意見，了解到導致被申請人不能批復同意的原因是《意見》第五條關于“原則上不得在建筑臨街面設置電梯”的規定。調查中，行政復議機構還了解到，該《意見》正在修訂之中。
為實質化解行政爭議，行政復議機構決定組織雙方進行調解。行政復議機構適用新修訂行政復議法相關規定，在取得當事人同意后中止該起案件審理，為調解工作提供時間保證。案件中止審理期間，行政復議機構向申請人釋明，被申請人不予審批同意并未違反現有文件規定；同時向被申請人指出，行政主體實施行政行為應當兼顧實現行政目標和保護相對人權益，將不利影響限制在盡可能小的范圍和限度之內。針對《意見》正在修訂的情況，敦促行政機關對第五條作出相應修改完善。行政復議機構提出問題解決方案，由申請人進一步優化設計方案，保持外墻風格與街道風格總體一致，重新向被申請人提交增設電梯申請；被申請人盡快完成對《意見》的修訂，并及時審查申請人重新提交的設計方案，雙方當事人均予認可。后行政復議機構指導被申請人將《意見》第五條修改為“原則上不得在建筑臨街面設置，內部設置確有困難或無法平層入戶的，可臨街設置，但不得破壞建筑立面整體風格，電梯外觀材質應采用高品質材質”。被申請人按照新的《意見》審查通過了申請人重新報送的設計方案。因當事人和解，行政復議中止原因消除，行政復議機構依法恢復案件審理，申請人撤回行政復議申請，行政復議終止。
【典型意義】
以調解協商方式及時解決矛盾糾紛，是堅持和發展新時代“楓橋經驗”的客觀要求。新修訂的行政復議法擴大了調解的適用范圍，同時設立了一系列相關工作機制和工作程序，確保行政復議調解制度的有效落實。該法第三十九條第（六）項規定，依照本法規定進行調解、和解，申請人和被申請人同意中止的，行政復議中止，以解決調解所需時間與復議審理時限規定的沖突問題。本案中，行政復議機構正確適用行政爭議中止工作機制，為后續開展調解工作贏得了時間，創造了條件。行政復議機構深入現場進行調查詢問，查清了事實和糾紛的關鍵點，為調解化解糾紛打下了必要基礎。同時，行政復議機構積極推動行政機關對有關規范性文件進行修訂，從個案監督到類案規范，從源頭上預防類似糾紛的發生，達到了辦理一案、規范一類行為的良好效果。
案例一 專家點評
正確適用行政復議調解機制 實現從個案監督到類案規范
——文某、宋某不服四川省某市自然資源和規劃局不予行政許可決定行政復議案
解志勇 中國政法大學比較法學研究院院長、教授
新修訂的行政復議法將行政復議調解作為一項基本原則寫入總則，要求行政復議機關在案件辦理全流程、各環節有針對性地加強調解工作。此次修訂不僅擴大了行政復議調解的適用范圍，還設立了一系列工作機制與程序，確保行政復議調解制度的有效落實。司法部《關于進一步加強行政復議調解工作推動行政爭議實質性化解的指導意見》進一步規定，對于當事人有明顯調解意愿但面臨時間期限不足時，在征得當事人同意后，行政復議機構可以運用行政復議中止制度，以妥善解決調解所需時間與行政復議審理時限規定之間的沖突。本案中，行政復議機構積極引導和促進當事人通過調解方式達成共識，并正確適用行政復議中止工作機制，及時化解行政糾紛，具有一定的示范作用。
一、行政復議調解的運用
新修訂的行政復議法第五條規定，行政復議機關辦理行政復議案件，可以進行調解。行政復議調解是指行政復議機構在辦理行政復議案件過程中，組織申請人和被申請人就行政爭議進行協商、化解行政爭議的活動。行政復議調解的優勢在于能夠促使雙方當事人在合法、自愿、平等的基礎上進行溝通，尋找雙方都能接受的解決方案。本案中，申請人文某、宋某等人作為老舊小區業主，因出行不便提出增設電梯的申請，行政機關根據《關于進一步推進既有住宅電梯增設工作的實施意見》（以下簡稱《意見》）不予批復。通過深入調查，行政復議機構了解了申請人增設電梯的實際需求和被申請人的審批依據，找到了雙方爭議的焦點；同時，敏銳地捕捉到《意見》正在修訂的契機，通過釋法說理、指導被申請人修訂《意見》等方式，深入開展調解工作，既解決了申請人的實際困難，也維護了行政機關的權威性和公信力，促成這起爭議得到徹底化解。
二、行政復議中止機制的適用
新修訂的行政復議法第三十九條第（六）項規定，行政復議期間依照本法規定進行調解、和解，申請人和被申請人同意中止的，行政復議中止。正確適用行政復議中止機制，不僅能夠避免因時間緊迫而可能導致的調解不徹底或調解失敗，行政復議機構還能更深入地了解雙方當事人的訴求和分歧，從而更有針對性地開展調解工作。本案中，行政復議機構正確適用中止案件審理的規定，解決調解所需時間與行政復議審理時限規定的沖突問題，為調解工作提供了充足的時間保障，這是行政復議機構靈活運用程序規定，實質性化解行政爭議的重要體現。
三、從個案監督到類案規范
“監督和保障行政機關依法行使職權”是新修訂行政復議法規定的行政復議功能之一。行政復議機關在依法強化個案監督的同時，應當堅持“辦理一案、規范一片”，充分發揮行政復議“抓前端、治未病”的制度功能，倒逼各級行政執法機關提升依法行政水平，推動法治政府建設。本案中，導致被申請人不能批復同意增設電梯的原因是《意見》中關于“原則上不得在建筑臨街面設置電梯”的規定。行政復議機構了解到《意見》正在修訂，積極指導行政機關結合實際對相關條款進行修訂與完善,不僅解決了申請人的具體需求，也為解決類似案件提供了更加合理的政策依據，體現了行政復議在提升社會治理效能方面的獨特作用。
案例二
次某等5人不服西藏自治區某委員會政府信息公開行政復議案
【關鍵詞】
爭議源頭治理 土地租賃 政府信息公開 整合行政資源化解
【基本案情】
申請人次某等5人在西藏某縣某村擁有合法草場承包經營權，因當地規劃建設光伏+光熱一體化新能源項目，某新能源公司與申請人所在村委會簽訂了土地租賃合同，申請人經營的草場屬于租賃土地范圍。2024年1月27日，申請人次某等5人向被申請人西藏自治區某委員會提出政府信息公開申請，申請公開案涉光伏發電項目的立項批復文件、開發建設方案和競爭性配置項目辦法等政府信息。申請人對被申請人答復行為不服，遂向自治區人民政府提出行政復議申請，請求確認被申請人行政行為違法。
【復議辦理】
行政復議機構初步審查發現，申請人以政府信息公開申請的形式反映問題，實質上是對光伏發電項目租賃土地（天然草場）的租金不滿。行政復議機構經多次聽取申請人意見，查知該土地（天然草場）租賃事項涉及11753.2畝土地，以5位申請人為代表的當地102戶村民實際利益訴求是提高租賃土地（天然草場）的租金標準，只處理政府信息公開申請不能從根本上解決申請人的實際利益訴求，應從租金入手化解雙方糾紛。行政復議機構進一步了解，該事項涉及縣政府和發展改革、自然資源等多個職能部門及某新能源公司，遂主動協調邀請有關部門和新能源公司一起反復磋商，考慮到保障村民長遠生計，促成公司同意提高租金標準后，深入申請人所在村委會與村“兩委”班子及5位村民代表進行反復溝通，最終促使公司與申請人所在村委會簽訂《土地租賃補充協議》，提高了案涉土地（天然草場）的租金標準，每畝增加租金200元。申請人主動撤回行政復議申請，行政復議機關依法終止行政復議。
【典型意義】
新修訂行政復議法將“發揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用”寫入立法目的，實現行政爭議實質性化解是主渠道建設的客觀要求和關鍵舉措。本案形式上是申請人不服政府信息公開申請處理行為，實質訴求是增加土地租金。行政復議機構打破“就事論事”“機械辦案”思維，通過調查準確把握申請人的真實利益訴求，避免了程序空轉，推動了行政爭議的真正解決。同時，行政復議機構充分發揮統籌協調作用，整合各相關行政機關及其行政資源，形成化解行政糾紛的合力。通過參與行政爭議的調解協商，促成某新能源公司與村委會簽訂土地租賃補充協議，既維護村民權益，又幫助企業順利推進項目實施，為糾紛的實質性化解提供了重要保證。
案例二 專家點評
行政復議機構整合行政資源 實質性化解土地租賃糾紛
——次某等5人不服西藏自治區某委員會政府信息公開行政復議案
解志勇 中國政法大學比較法學研究院院長、教授
新修訂的行政復議法明確發揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用，實質性化解行政爭議是打造化解行政爭議主渠道的客觀要求和關鍵舉措。在次某等5人不服西藏自治區某委員會政府信息公開行政復議案中，行政復議機構通過調查準確把握申請人的真實利益訴求，充分發揮統籌協調、整合行政資源的優勢，避免了程序空轉，從根本上推動解決行政爭議，是行政復議化解行政爭議主渠道作用的生動體現。
一、精準識別爭議，實現源頭治理
精準識別爭議是行政復議機構能夠實質性化解的前提。本案中，申請人次某等5人表面上是不服政府信息公開申請處理行為，但實質上是對光伏發電項目租賃其草場的租金標準不滿。行政復議機構在初步審查階段就敏銳地捕捉到了這一點，沒有局限于申請政府信息公開的表象，而是深入調查申請人的真實利益訴求，為實質性化解行政爭議奠定了基礎。
二、整合行政資源，形成化解合力
行政復議機構在了解申請人的真實訴求后，主動協調有關部門和新能源公司一起反復磋商。這種整合相關資源的做法，使得行政復議機構能夠從一個更高層面、更廣視角來審視和解決行政爭議。通過多方協作，不僅推動了申請人所在村委會與新能源公司簽訂土地租賃合同補充協議，提高了租金標準，還確保了項目的順利實施，實現了政府、企業和村民之間的共贏。
三、通過復議調解，實質化解爭議
新修訂的行政復議法將調解寫入總則，實現了調解對各類復議案件的全覆蓋。司法部《關于進一步加強行政復議調解工作推動行政爭議實質性化解的指導意見》對行政復議調解制度作了進一步細化規定。通過調解協商，行政復議機構能夠更直接地了解當事人的訴求和困難，更靈活地解決問題，從而更有效地化解行政爭議。本案中，行政復議機構落實行政復議調解工作的相關規定，深入申請人所在村委會，與村“兩委”班子及村民代表進行反復溝通，最終促成了土地租賃合同補充協議的簽訂。
案例三
某村民組不服安徽省某縣人民政府山林權權屬爭議處理決定行政復議案
【關鍵詞】
協調多方調解 山林權權屬 行政確權 現場勘察 化解林地邊界糾紛
【基本案情】
1980年初，申請人安徽省某縣甲村民組和第三人乙村民組在進行林地初始登記時，由于簽章不全、留存證據不足，雙方一直沒有劃定清晰的林地界限。2021年12月，申請人在砍伐案涉爭議山場林木時，第三人阻止被伐林木外運并要求賠償。為此，申請人向人民法院提起民事訴訟，雖經協商后申請人撤訴，但糾紛依舊未能解決。其后，當地政府又組織了數次調解但協商無果。申請人遂向被申請人安徽省某縣人民政府（省直管縣）申請裁決。2023年10月31日，被申請人作出《山林權屬爭議處理決定書》，決定1871.9㎡爭議山場各半所有。申請人不服該決定，向省人民政府申請行政復議。
【復議辦理】
行政復議機構初步審查查明，兩村民組林地相鄰，申請人和第三人均有林權證，但四至登記表述不夠清晰、準確，雙方就地界的理解未達成一致。行政復議機構組織實地勘察，發現土地登記距今已40余年，爭議林地地貌發生巨大變化。雙方林權證上的記載邊界不清，不能直接作為確權依據，應認定為雙方都不能提供確鑿權屬證據。根據《安徽省山林權糾紛調處辦法》第十一條“雙方都不能提供確鑿權屬證據的山林，其權屬主要根據自然地形，照顧雙方生產、生活狀況，合理確定”的規定，行政復議機構認為，被申請人決定爭議區域林地雙方各半所有合法適當。
行政復議機構審查中發現，該案爭議根源在于申請人與第三人之間的林地邊界糾紛，矛盾癥結是爭議區域林木收益分配問題，爭議雙方希望行政復議機構對此予以處理。行政復議機構在維持原行政行為的同時，決定調解解決林地邊界糾紛。行政復議機構整合行政資源，先后協調縣政府、自然資源局、林業局等部門，深入鄉鎮、村委會、村民組和林地現場調查、走訪，還原當年林地辦證過程，并結合近期發生的林木砍伐爭議，向申請人釋明行政機關的決定合法適當，說服當事人認可被申請人的確權決定。另一方面督促被申請人及有關部門及時完成現場勘察定界工作，避免爭議再次發生。同時，組織申請人、第三人就林地收益問題協商調解達成一致，確認從爭議林地面積中劃出一半歸申請人所有，并立即確定界址標志；由村委會協調補償第三人主張的木材損失；收回雙方原有林權證，依新址重新登記發證。最終，申請人撤回行政復議申請，該案涉及的行政爭議及民事爭議均得到妥善化解。
【典型意義】
發揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用，要求行政復議機關準確把握申請人的深層次利益訴求，徹底解決行政爭議“背后”的利益糾紛。在山林權確權行政爭議中常常交織著當事人與第三人之間的林地邊界、林木收益分配等沖突。在審查行政機關行政確權行為合法性、適當性的基礎上，以調解的方式解決相關糾紛，才能保證爭議的實質性化解。本案中，行政復議機構經過深入細致的實地勘察和證據審查，依法對行政行為作出評判。同時又充分發揮行政系統內資源優勢，協調縣政府及其有關部門、鎮、村等多方力量，抓住爭議區域林木出售收益這個引發爭議的“導火索”，引導雙方就林木收益分配達成一致，指導行政機關及時重新定界和登記發證，促使一起長達40余年的矛盾糾紛成功化解。
案例三 專家點評
協調多方共同參與調解 實現確權爭議實質性化解
——某村民組不服安徽省某縣人民政府山林權權屬爭議處理決定行政復議案
劉澤軍 北方工業大學文法學院院長、教授
本案爭議根源在于申請人與第三人之間的林地邊界糾紛，矛盾癥結是爭議區域林木收益分配問題。本案的復雜之處在于當事人并不限于作出原行政行為的行政機關和行政復議申請人雙方，與涉案山林林權有利害關系的第三人乙村民組同樣有理由認為其對林地享有權利。行政復議申請人與第三人乙村民組之間的請求相互對立，如果單純圍繞行政復議申請人的請求內容進行審查，勢必導致乙村民組不服，進而再次尋求行政復議或者行政訴訟等渠道救濟自身權利，導致涉案山林權權屬爭議無法得到實質性化解。因此在本案中行政復議機關主動邀請第三人參與行政復議調解，并促進調解結果的履行，實現實質性化解行政爭議。本案的示范意義如下：
第一，對于合法的行政行為，在作出維持決定的同時對當事人進行釋明，使當事人明確相關法律規定，增強對行政復議結果的認同。司法部《關于進一步加強行政復議調解工作推動行政爭議實質性化解的指導意見》規定，增強調解工作針對性，對行政行為存在違法或不當問題的，要推動被申請人主動采取自我糾錯或者補救措施；對僅因申請人存在誤解或者不滿情緒引發爭議的，要做好解釋說明和情緒疏導工作。在本案中，申請人和第三人均有林權證，但雙方林權證上的記載邊界不清，不能直接作為確權依據，應認定為雙方都不能提供確鑿權屬證據。故行政機關依據《安徽省山林權糾紛調處辦法》第十一條的規定作出行政裁決，決定爭議區域林地雙方各半所有合法適當。但是申請人和第三人均認為自身對于涉案林地享有全部權利，因此即使行政裁決決定和行政復議決定合法適當，申請人和第三人大概率也不會認可，進而會繼續通過提起訴訟等方式尋求權利救濟。因此行政復議機關向申請人釋明行政機關的決定合法適當，同時組織申請人、第三人就林地收益問題協商達成一致，并由村委會協調補償第三人主張的木材損失，增加申請人和第三人對于行政復議決定的接受程度，實現了行政復議實質性化解行政爭議的目標。
第二，行政復議機構后續作出一系列相關行政行為，保障申請人和第三人利益的實現。行政復議機構在維持原行政行為的同時，發揮行政系統內部優勢，整合行政資源，先后協調督促被申請人及有關部門及時完成現場勘察定界工作，避免爭議再次發生。同時為了鞏固調解成果，組織申請人、第三人就林地收益問題協商達成一致，收回雙方原有林權證，依新址重新登記發證，最終實現行政爭議和民事爭議均得到妥善化解。
案例四
趙某不服吉林省某市轄區房屋征收經辦中心未履行行政協議行政復議案
【關鍵詞】
人民調解員參與 房屋征收 拒絕履行補償協議 和解
【基本案情】
2011年7月，因某項目建設需要，被申請人吉林省某市轄區房屋征收經辦中心委托某鄉人民政府與申請人趙某簽訂《產權置換協議》，約定以房屋置換的方式對申請人進行安置，將申請人《私有房屋所有權證》記載的72平方米房屋置換為90平方米期房。因該項目回遷安置房屋建設逾期，為保障趙某權益，2020年12月，被申請人與申請人簽訂《貨幣補償協議》，約定將原《產權置換協議》中的期房安置變更為貨幣安置，補償費用按照《私有房屋所有權證》記載的72平方米計算。在發放補償款過程中，被申請人發現房屋檔案記載面積為55平方米，與申請人持有的《私有房屋所有權證》記載面積不一致，因此拒絕履行《貨幣補償協議》。申請人不服，向區人民政府申請行政復議。
【復議辦理】
行政復議機構審查認為，按照《國有土地上房屋征收與補償條例》規定，當事人雙方訂立的《貨幣補償協議》在合同訂立主體、合同目的、合同內容等方面均符合行政協議特征，該案爭議屬于未按照約定履行行政協議，故依據新修訂行政復議法的規定立案受理。本案爭議焦點在于被征收房屋面積的客觀真實情況。行政復議機構分別向申請人和被申請人進行調查了解，仔細審查房屋登記信息底檔、《私有房屋所有權證》《產權置換協議》和《貨幣補償協議》等證據材料，對于記載面積不一致的問題，經多方查證仍無法確定房屋的真實面積，且由于被征收房屋已滅失，不能重新組織測量，無法證實申請人所持《私有房屋所有權證》載明面積的真實性，導致案件事實無法查明。
為打破爭議房屋面積無法查明的僵局，使爭議得到實質性化解，行政復議機構主持調解，邀請申請人住所地基層人民調解員參與案件辦理，向申請人詳細解讀政策，分析本地區同類案件處理情況及結果，取得申請人信任，化解申請人的對立情緒。同時指出被申請人在沒有核實房屋登記信息底檔的情況下就簽訂《貨幣補償協議》，導致協議無法履行。最終指導被申請人與申請人達成和解方案，雙方按照產權證登記面積進行貨幣補償，并由被申請人保障申請人的搬遷費等安置費用。據此，雙方當事人重新簽訂了補償協議，申請人撤回行政復議申請，行政復議終止。
【典型意義】
行政復議調解為公正高效解決行政爭議提供了更多的路徑選擇。實踐中，行政復議機關貫徹實施新修訂行政復議法，不斷豐富行政復議調解工作方式方法，解決了一大批涉及群眾切身利益的糾紛“難題”。本案中，被征收房屋面積的證據之間存在矛盾，且房屋已拆除無法實際測量，無法確定補償數額，導致補償工作陷入僵局。行政復議機構在案涉爭議無法查明客觀事實的情況下，以行政復議調解和解“破局”，邀請人民調解員參與行政復議調解和解工作，通過釋明指引、講法說理，消減了雙方的對立情緒，雙方握手言和，化解了一個看似“無解”的糾紛，解決了困擾申請人多年的房屋征收安置補償問題。
案例四 專家點評
以和解促溝通 以對話化爭議
——趙某不服吉林省某市轄區房屋征收經辦中心未履行行政協議行政復議案
陳天昊 清華大學公共管理學院副教授、博士生導師
新修訂的行政復議法為行政協議爭議開辟行政復議救濟渠道，明確當事人認為“行政機關不依法訂立、不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等行政協議”的，可以申請行政復議。行政協議是行政機關為實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。要言之，行政協議是行政機關希望通過各方當事人平等協商、意思表示達成一致來實現行政管理或公共服務目標的一種法律工具。作為一種柔性治理方式，行政協議契合現代社會的多元性、市場化特征，能夠更好地調動市場力量、社會力量，激勵他們與行政機關共同攜手實施公共治理。
本案爭議發生在行政協議的履行階段，而在履約爭議背后，隱藏著涉案協議的效力爭議。具體而言，雙方當事人適用《國有土地上房屋征收與補償條例》先后簽訂《產權置換協議》和《貨幣補償協議》，此類協議構成土地房屋征收補償協議，是法律明確規定的有名行政協議。在協議締結后，行政機關發現補償面積存疑，遂中止合同履行，對方當事人不服，申請行政復議要求行政機關依約履行。對于行政機關而言，房屋登記信息底檔與《私有房屋所有權證》對房屋面積記載不一致，可能導致原協議約定的補償面積存在錯誤。若約定的補償面積確實存在錯誤，那么行政機關可依照《民法典》主張重大誤解，從而可能獲得對協議的撤銷權。正是基于此協議效力上的考慮，行政機關拒絕繼續履行合同。然而，由于房屋本身已經滅失，房屋補償面積到底是多少在事實上已經無從查證，這就使得行政機關缺乏足夠的證據來論證其存在重大誤解，由此導致協議既未獲得繼續履行，也無法在法律上對其效力進行否定。
行政復議法規定了和解制度，這為爭議雙方走出上述困局提供了恰當工具。行政復議法第七十四條規定：“當事人在行政復議決定作出前可以自愿達成和解，和解內容不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益，不得違反法律、法規的強制性規定。當事人達成和解后，由申請人向行政復議機構撤回行政復議申請。行政復議機構準予撤回行政復議申請、行政復議機關決定終止行政復議的，申請人不得再以同一事實和理由提出行政復議申請。但是，申請人能夠證明撤回行政復議申請違背其真實意愿的除外。”這樣的制度安排為爭議雙方基于具體個案展開充分對話提供了支撐。行政協議中，各方當事人之間往往會通過合同建立復雜的利益關系，和解制度能夠幫助各方明確各自的實際訴求，從而為實質性化解糾紛提供了可能。特別是行政復議機關作為上級機關介入指導，讓爭議各方既能夠站在更加全局的角度看待彼此的具體爭議，也能夠努力避免和解內容損害國家利益、社會公共利益，最終找到彼此利益的最大公約數，達成和解協議，實質性化解糾紛。
案例五
徐某等不服北京市某經濟技術開發區管理委員會設置房屋限制轉移登記行政復議案
【關鍵詞】
市區兩級聯合調解 限制轉移登記 調解會 自行糾錯 一攬子化解
【基本案情】
2023年8月，北京市某鎮政府認定申請人徐某等16人未經規劃許可私自在原房屋上加蓋簡易房，屬于違法建設，遂作出23件《限期拆除（回填）決定書》，要求其限期拆除。此后，鎮政府又向北京市某管委會發送《關于協助暫停辦理房產登記的函》，要求暫停辦理該批房產登記。據此，某管委會陸續對該批房屋設置了限制轉移登記。申請人不服，于2024年3月以某管委會為被申請人，向市政府提出16件行政復議申請，請求撤銷該管委會作出的房屋限制轉移登記行為。
【復議辦理】
市政府行政復議機構受理申請后審查發現，申請人此前曾以鎮政府為被申請人向區政府提出16件行政復議申請，請求撤銷鎮政府作出的《關于協助暫停辦理房產登記的函》，案件正在辦理過程之中。行政復議機構認為，管委會作出的限制轉移登記與鎮政府作出的《限期拆除（回填）決定書》《關于協助暫停辦理房產登記的函》等前期行為具有高度的關聯性，故決定對申請人分別向區政府和市政府提出的共32件申請進行一并處理。市政府行政復議機構通過現場調查發現，該案關系老舊小區改造工程，交織數個行政行為，涉及鎮政府、區政府、管委會多級行政主體，遂啟動市區兩級案件聯合調解機制，市政府和區政府行政復議機構分工合作，共同開展調解。針對23件《限期拆除（回填）決定書》在送達程序上存在瑕疵且鎮政府已撤銷部分決定書的情況，區政府行政復議機構督促鎮政府撤銷剩余的決定書，推動行政機關自行糾錯。在此基礎上，市、區兩級行政復議機構與申請人多次溝通促成雙方同意調解后，聯合召開由申請人、鎮政府、管委會參加的案件調解會，行政復議機構向當事人釋明，根據《北京市城鄉規劃條例》規定，執法機關作出責令限期改正或者限期拆除決定的，應當通知規劃自然資源主管部門暫停辦理不動產登記手續，在鎮政府作出對涉案房屋限期拆除決定且未被撤銷前，管委會依據鎮政府的申請作出限制轉移登記的行為符合上述規定。鑒于《限期拆除（回填）決定書》因程序瑕疵被撤銷，建議由鎮政府申請，管委會自行糾正限制轉移登記行為。另一方面，申請人未經規劃許可私自加蓋簡易房，屬于違法建設，依法應當拆除。經行政復議機構主持調解，申請人承諾配合拆除違法建設，鎮政府做好違建拆除后房屋的恢復和安全措施配建工作。申請人當場撤回向市、區兩級行政復議機關提交的32件行政復議申請。
【典型意義】
行政復議是矛盾糾紛多元化解機制的重要組成部分，在行政爭議實質性化解中發揮著不可替代的作用。作為行政系統內部監督制度，行政復議具有統籌調配各類行政資源化解爭議的重要制度優勢。新修訂行政復議法實施后，各級行政復議機構積極履職、多方聯動，運用調解制度定分止爭，取得了良好社會效果。本案中，行政復議機構正確適用調解工作機制，在推動行政機關自行糾錯基礎上，探索關聯性行政復議案件一攬子調解的創新實踐，充分利用市政府的統籌協調優勢，通過市區兩級案件聯合辦理，對申請人提出的關聯案件同步開展調解，統一調解標準、統一法律認定，統一處理方式，一次性化解了32起行政爭議，彰顯了行政復議公正高效、便民為民的制度優勢，真正做到案結事了，為提升社會治理法治化水平作出了積極貢獻。
案例五 專家點評
市區兩級復議機構聯合調解 共促行政爭議公正高效化解
——徐某等不服北京市某經濟技術開發區管理委員會設置房屋限制轉移登記行政復議案
劉澤軍 北方工業大學文法學院院長、教授
新修訂的行政復議法第五條規定，行政復議機關辦理行政復議案件，可以進行調解。調解應當遵循合法、自愿的原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益，不得違反法律、法規的強制性規定。該條文規定在行政復議法總則部分，意味著將行政復議法實施條例第五十條規定的有限調解原則擴展為全面調解原則。自此，行政復議調解成為貫穿行政復議全過程的基本原則。在符合合法性和自愿性原則的前提下，各類行政爭議都可以進行調解。本案對于行政復議調解制度的適用有三方面的指導示范意義。
對于行政復議申請人分別向區政府和市政府提出的具有交叉關系的數個行政行為進行一并處理。司法部《關于進一步加強行政復議調解工作推動行政爭議實質性化解的指導意見》規定，加大“一攬子”調解力度，對行政爭議的產生與其他行政行為密切相關，適合由行政復議機構一并調解的，組織各方進行調解，真正做到一并調解、案結事了。與采取行政復議決定結案的方式相比，行政復議調解制度的優勢在于行政復議機關可以對當事人之間存在的多種矛盾進行一并調解，進而一并解決。本案中，數個申請人因對鎮政府作出的決定和某管委會作出的限制該批房屋轉移登記行為不服，分別以鎮政府、某管委會為被申請人提出了數個行政復議申請。市級行政復議機構經審查認為數個行政復議申請具有高度的關聯性，故而進行一并處理。該種方式彰顯了行政復議靈活高效、便民為民的制度優勢。
創新性的運用市區兩級案件聯合調解機制。根據新修訂行政復議法第二十四條關于行政復議管轄的相關規定，本案中數名申請人對于鎮政府作出的《關于協助暫停辦理房產登記的函》不服而提起的行政復議應當由某區政府管轄，而對于某管委會實施的限制該批房屋轉移登記的行為不服應當由某市政府管轄。但是，考慮到上級行政復議機關與下級行政復議機關同屬于行政系統內部，具有領導與被領導關系，因此通過行政復議調解化解行政爭議并不當然受制于上述級別管轄的規定。司法部《關于進一步加強行政復議調解工作推動行政爭議實質性化解的指導意見》規定，對于涉及面廣、利益關系復雜、影響力大、社會關注度高的行政復議案件，行政復議機構要提請行政復議機關組織被申請人和相關政府部門共同參與調解，整合行政資源，推動實質性化解。本案中，由市級行政復議機構牽頭，創新性的采取市區兩級案件聯合調解機制，市政府和區政府行政復議機構分工合作，找準當事人之間的矛盾癥結后共同開展調解，最終達成合意，申請人撤回向市、區兩級行政復議機關提交的32件行政復議申請。
在綜合判定行政行為合法性的基礎上，督促行政機關自我糾錯。根據新修訂行政復議法第一條規定，行政復議兼具防止和糾正違法或者不當行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，以及監督和保障行政機關依法行使職權等復合制度功能。因此，行政復議調解需要以對行政行為進行合法性審查為前提。本案在適用行政復議調解制度過程中，行政復議機構查明《限期拆除（回填）決定書》在送達程序上存在瑕疵且鎮政府已撤銷部分決定書的情況，據此督促鎮政府撤銷剩余的決定書，同時推動管委會根據鎮政府申請自行糾正限制轉移登記行為，以此實現推動行政機關自行糾錯。這一做法既運用調解制度定分止爭，又對行政行為進行了全面的合法性審查，取得了良好社會效果。
案例六
王某不服江蘇省某街道辦事處未交付質量合格安置房行政復議案
【關鍵詞】
復議決定履行期間調解 拆遷補償安置 行政協議 聽證 實質性化解
【基本案情】
2012年，被申請人江蘇省某街道辦事處委托某拆遷公司與申請人王某簽訂了《拆遷補償安置協議書》，其中約定在某安置小區為申請人安置兩套房屋，但是協議未明確約定履行期限、違約責任等內容。2018年，該安置小區由建設單位組織竣工驗收合格。2024年1月，申請人簽署了項目安置結算清單，并在該小區自選了兩套安置房屋。其后，申請人發現其中一套房屋房頂漏水現象明顯，向被申請人申請調換房屋，但被申請人以該安置房屋房頂漏水不屬于調換房屋的法定情形為由予以拒絕。申請人不服，向區人民政府申請行政復議。
【復議辦理】
行政復議機構審查認為，本案系在履行行政協議中產生的爭議，主要焦點在于行政協議對違約責任約定不明確時，被申請人如何承擔違約責任。鑒于案情比較復雜，行政復議機構組織召開聽證會。在聽證會上，申請人要求調換房屋，被申請人主張由申請人維修并由被申請人支付維修款。針對當事人訴求差異較大的情況，行政復議機構進行調解：向被申請人指出，根據《中華人民共和國建筑法》相關規定，建筑工程竣工時，屋頂、墻面不得留有滲漏、開裂等質量缺陷，且建筑工程實行質量保修制度。被申請人交付的房屋存在漏水問題，屬于未按照協議約定全面履行安置房交付義務，理應承擔相應的維修責任。另一方面向申請人釋明，參照有關法律法規和規范性文件的規定，房屋主體結構經檢驗確屬質量不合格，或者因房屋質量問題嚴重影響正常居住使用等情形的，申請人可以要求調換房屋，涉案房屋房頂漏水不屬于調換房屋的情形。經調解，申請人雖然不再堅持調換房屋，但要求被申請人維修房屋并給付較大數額賠償款。被申請人認為申請人不能同時主張維修房屋和賠償損失，雙方未能協商一致。行政復議機關作出行政復議決定，責令被申請人針對安置房漏水質量問題采取補救措施。
在復議決定履行階段，考慮到本案履行較為復雜、容易再次發生矛盾，行政復議機構決定對被申請人的履行行為進行監督指導，并組織爭議雙方就補救措施的具體細節進一步開展調解，明確被申請人查明房屋漏水原因后進行修繕，并參照《建設工程質量管理條例》的相關規定承諾保修五年。考慮到申請人在房屋修繕期間需租賃房屋，會產生一定費用，故由被申請人給予適當經濟補償。對此，雙方均表示滿意，爭議得到實質性化解。
【典型意義】
新修訂的行政復議法在總則中規定，行政復議機關辦理行政復議案件，可以進行調解，意味著行政復議機關辦理各類行政復議案件均可以進行調解，且調解貫穿行政復議案件辦理的全過程。本案中，行政復議機構以厘清法律責任為基礎，兼顧行政成本和行政效率，在修理成本遠低于調換房屋的耗費，且不損害申請人合法權益的情況下，堅持和落實比例原則，以修理優先為基調進行調解，是踐行行政復議調解制度的有益探索。在復議審理階段調解未達成一致情況下，繼續本著實質性化解爭議目標，在復議決定履行階段進一步進行調解，加強對被申請人履行復議決定的監督指導，推動形成了兼具確定性和可操作性的履行方案，實現了行政爭議一次性徹底解決，體現了行政復議公正高效、便民為民的工作原則。
案例六 專家點評
行政協議糾紛中的違約、調解與合意
——王某不服江蘇省某街道辦事處未交付質量合格安置房行政復議案
陳天昊清華大學公共管理學院副教授、博士生導師
新修訂行政復議法進一步完善了行政復議調解的制度安排，讓調解發揮更加積極主動的作用。主要包括三個方面：其一，第七十三條第一款規定：“當事人經調解達成協議的，行政復議機關應當制作行政復議調解書，經各方當事人簽字或者簽章，并加蓋行政復議機關印章，即具有法律效力。”為調解書加蓋行政復議機關印章，保障了調解協議的權威性。其二，該條第二款規定：“調解未達成協議或者調解書生效前一方反悔的，行政復議機關應當依法審查或者及時作出行政復議決定。”這旨在避免調解活動陷入“調而不解”的困境，行政復議機關可以適時作出行政復議決定，既高效解決糾紛，亦促成當事人盡快達成調解協議。其三，第七十七條規定：“被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定書、調解書、意見書的，行政復議機關或者有關上級行政機關應當責令其限期履行，并可以約談被申請人的有關負責人或者予以通報批評。”這為調解書與決定書、意見書設置了相同的執行機制，保障調解書能夠得到有效執行。
本案就是通過開展行政復議全流程調解解決行政協議履行糾紛的典型案例。行政協議由雙方當事人意思表示達成一致而成立，進而發生法律效力，因此，其違約責任的追究應首先回到協議本身尋求雙方的合意。本案中，涉案協議并未明確約定違約責任如何處理。《民法典》第五百八十二條規定：“履行不符合約定的，應當按照當事人的約定承擔違約責任。對違約責任沒有約定或者約定不明確，依據本法第五百一十條的規定仍不能確定的，受損害方根據標的的性質以及損失的大小，可以合理選擇請求對方承擔修理、重作、更換、退貨、減少價款或者報酬等違約責任。”該條款僅對違約責任的承擔方式給出原則性指引，具體如何承擔違約責任還需要結合個案情形予以考量。為了實質性化解糾紛，最好在上述原則的指引下通過雙方合意承擔違約責任。按照新修訂行政復議法的規定，行政復議機關能夠在行政糾紛化解的全流程開展調解，這為解決違約責任承擔方式問題提供了有力工具。本案中，在行政復議決定作出后，為了避免再次發生矛盾，行政復議機關對于行政機關如何具體落實行政復議決定中的采取補救措施，繼續開展調解，最終促成各方達成合意，實質性化解了這起矛盾糾紛。
日期：2024-11-19 14:08:56 | 關閉 |
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