最高人民檢察院

關于印發《關于人民檢察院在履行行政訴訟監督職責中開展行政違法行為監督工作的意見》的通知


各省、自治區、直轄市人民檢察院，解放軍軍事檢察院，新疆生產建設兵團人民檢察院：

為深入貫徹黨的二十大精神，全面落實《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》，積極探索檢察機關在履行法律監督職責中開展行政違法行為監督，最高人民檢察院制定了《關于人民檢察院在履行行政訴訟監督職責中開展行政違法行為監督工作的意見》，現予印發，請認真貫徹執行。要堅持積極探索、穩妥推進、規范有序，努力把工作抓實、步子邁實、效果做實。工作中遇到的新情況、新問題，請及時層報最高人民檢察院。

最高人民檢察院

2024年4月7日

關于人民檢察院在履行行政訴訟監督職責中開展行政違法行為監督工作的意見

為深入貫徹黨的二十大精神，全面落實《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》和《中華人民共和國行政訴訟法》等法律規定，在履行行政訴訟監督職責中積極穩妥開展行政違法行為監督工作，結合檢察工作實際，提出如下意見。

一、提高政治站位，切實增強推進行政違法行為監督工作的自覺性、規范性與科學性

1. 重要意義。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。”《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》對“全面深化行政檢察監督”作出部署，重申黨的十八屆四中全會決定提出的改革舉措，要求檢察機關“在履行法律監督職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的，可以依照法律規定制發檢察建議等督促其糾正”。黨的二十大報告強調“加強檢察機關法律監督工作”。最高檢印發《關于推進行刑雙向銜接和行政違法行為監督構建檢察監督與行政執法銜接制度的意見》，要求“積極推動行政違法行為監督工作”。在全面依法治國、建設法治中國新形勢下，推進在履行行政訴訟監督職責中開展行政違法行為監督工作，對于深入貫徹習近平法治思想，落實以人民為中心的司法理念，加強檢察機關法律監督，共同促進嚴格執法、公正司法，促進法治政府建設，推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

2. 指導思想。各級人民檢察院要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平法治思想，全面落實《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》，深刻領悟“兩個確立”的決定性意義，不斷增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，自覺將思想和行動統一到黨中央的決策部署上來，全面深化行政檢察監督，促進行政機關嚴格規范公正文明執法，助力法治國家、法治政府、法治社會一體建設，保障國家法律統一正確實施，以檢察工作現代化服務保障中國式現代化。

3. 工作原則。人民檢察院在履行行政訴訟監督職責中開展行政違法行為監督，應當堅持下列原則：

——堅持黨的領導。認真貫徹落實黨的二十大關于“加強檢察機關法律監督工作”的要求，緊緊圍繞服務黨和國家發展大局謀劃和推進行政違法行為監督工作。向黨委及其政法委匯報在履行行政訴訟監督職責中開展行政違法行為監督工作的情況，推動解決遇到的困難和問題。

——堅持以人民為中心。堅持人民至上，順應新時代人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面更高水平、內涵更豐富的需求，把服務大局、司法為民融入到行政違法行為監督辦案的每一個環節，著力解決人民群眾急難愁盼問題，切實保護公民、法人和其他組織等行政相對人的合法權益，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

——堅持依法規范監督。恪守人民檢察院法律監督職能定位，秉持客觀公正立場，尊重行政權運行規律，堅持有限監督，準確把握在履行行政訴訟監督職責中行政違法行為監督的范圍、方式和程序，以事實為根據，以法律為準繩，實行案件化辦理，遵循謙抑原則，不介入正在進行的行政程序，不代行行政權力，不替代行政訴訟。

——堅持精準監督。強化系統觀念，聚焦對執法理念、政策導向、法律適用具有引領、創新、規范價值的典型案件辦理，通過調查核實、公開聽證、智慧借助等方式進行精細化審查，在準確認定行政行為違法事實、準確適用法律的基礎上，提出切實可行的檢察建議，并注重類案監督和專項監督，實現辦理一案治理一片的效果。

——堅持監督與支持并重。在履行行政訴訟監督職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的，敢于監督，善于監督，有力監督；對于行政機關合法行政行為，依法支持，促進行政機關依法行政。

——堅持推進協同監督。積極爭取黨委領導、人大監督、政府和有關部門支持，推進在履行行政訴訟監督職責中的行政違法行為監督與行政執法監督、行政復議、行政訴訟等制度有機貫通、相互協調，充分發揮各自功能，形成監督合力，增強監督實效。

二、準確把握監督范圍、標準和重點

4. 監督范圍。人民檢察院在履行行政訴訟監督職責中，發現行政機關違法行使職權或者不行使職權，符合下列條件且確有必要的，可以啟動行政違法行為監督程序，依法督促其糾正：

（1）辦理行政裁判結果監督案件，認為被訴行政行為存在違法情形，但不宜提出抗訴或者再審檢察建議的；

（2）辦理行政裁判結果監督案件，發現被訴行政行為的關聯行政行為存在違法情形的；

（3）辦理行政審判程序中審判人員違法行為監督案件，發現被訴行政行為及關聯行政行為存在違法情形的；

（4）辦理行政訴訟執行監督案件，發現被訴行政機關不依法履行人民法院生效判決確定的義務的；

（5）辦理行政非訴執行監督案件，發現行政機關申請人民法院強制執行的行政行為及關聯行政行為存在違法情形的；

（6）法律規定的其他應予監督的情形。

對于發現的行政違法行為損害國家利益和社會公共利益，具有可訴性的，依法按照行政公益訴訟程序辦理。

就同一違法情形，通過行政公益訴訟已經督促行政機關糾正違法，并且實現行政相對人權利救濟的，不再啟動監督程序。

5. 監督標準。人民檢察院經審查，有下列情形之一的，屬于本意見規定的“行政機關違法行使職權或者不行使職權”：

（1）超越職權的；

（2）主要證據不足的；

（3）適用法律、法規錯誤的；

（4）違反法定程序的；

（5）明顯不當的；

（6）不履行或怠于履行職權的。

6. 監督重點。人民檢察院在履行行政訴訟監督職責中開展行政違法行為監督，應當立足行政訴訟法關于“保護公民、法人和其他組織合法權益、監督行政機關依法行使職權”的目的和任務，始終圍繞中心、服務大局，瞄準嚴重影響經濟社會高質量發展的難點、人民群眾反映強烈的熱點、社會治理中的堵點等重點問題，緊盯與國家重大戰略實施、民生民利保障、營商環境建設等密切相關的重點領域，聚焦影響行政相對人合法權益的行政爭議，加大對情節嚴重的行政亂作為不作為的監督力度。

三、規范案件管轄與線索管理

7. 案件管轄。人民檢察院辦理在履行行政訴訟監督職責中的行政違法行為監督案件，由行政機關對應的同級人民檢察院管轄。行政機關為縣級以上人民政府，由上一級人民檢察院管轄更為適宜的，也可以由上一級人民檢察院管轄。上級人民檢察院可以根據辦案需要，將下級人民檢察院管轄的行政違法行為監督案件指定本轄區內其他人民檢察院辦理。上級人民檢察院認為確有必要的，可以辦理下級人民檢察院管轄的行政違法行為監督案件。下級人民檢察院認為需要由上級人民檢察院辦理的，可以報請上級人民檢察院決定。

人民檢察院對管轄權發生爭議的，由發生爭議的人民檢察院協商解決。協商不成的，報共同的上級人民檢察院指定管轄。

8. 線索發現。人民檢察院行政檢察部門辦理行政訴訟監督案件，應當依照《人民檢察院行政訴訟監督規則》的規定對被訴行政行為及關聯行政行為是否存在違法情形進行調查核實，在審查終結報告中對行政訴訟監督案件提出明確的處理意見的同時，還應當對是否發現行政違法行為監督線索及如何處理線索提出明確的意見。

人民檢察院對行政裁判結果監督案件決定提出抗訴或者再審檢察建議，要求人民法院對被訴行政行為確認違法、確認無效、撤銷、變更、要求履行法定職責或給付義務的，不再針對被訴行政行為違法情形啟動行政違法行為監督程序。

9. 線索處理。人民檢察院行政檢察部門辦理行政訴訟監督案件發現行政違法行為監督線索，區分下列情形作出處理：

（1）認為行政違法行為監督線索屬于本院管轄，并符合本意見規定的監督范圍的，由本院行政檢察部門辦理；

（2）認為行政違法行為監督線索屬于其他人民檢察院管轄的，應當依照《人民檢察院內部移送法律監督線索工作規定》制作《線索移送表》，連同相關材料，經行政檢察部門負責人審批后，向本院案件管理部門移送；

（3）依照《中華人民共和國行政訴訟法》《人民檢察院公益訴訟辦案規則》的規定，屬于行政公益訴訟案件的，應當依照《人民檢察院內部移送法律監督線索工作規定》向本院案件管理部門移送。

人民檢察院行政檢察部門辦理行政訴訟監督案件發現行政執法機關對涉嫌犯罪案件應當移送公安機關立案偵查而不移送，或者公安機關可能存在應當立案而不立案情形的，應當依照《人民檢察院內部移送法律監督線索工作規定》向本院案件管理部門移送。

四、嚴格辦理程序

10. 個案受理。行政檢察部門應當將行政違法行為監督線索錄入全國檢察業務應用系統。承辦檢察官應當對行政違法行為監督線索進行審查評估，必要時可以進行初步調查，在一個月內提出受理或者不受理的意見。經審查，行政行為屬于監督范圍，可能符合本意見規定的監督標準的，報請檢察長批準決定受理后，交由案件管理部門登記。

11. 類案受理。人民檢察院在履行行政訴訟監督職責中對行政違法行為監督案件決定受理前發現同一行政機關多個同一性質的行政行為可能存在違法情形的，應當作為一個案件受理。在提出檢察建議前發現其他同一性質的行政違法行為的，應當與已受理案件一并處理。

12. 調查核實。人民檢察院辦理在履行行政訴訟監督職責中的行政違法行為監督案件，應當加強調查核實，調查和收集行政機關違法行使職權或者不行使職權的證據，必要時可以舉行聽證或者聽取專家意見。調查核實的方式依照《人民檢察院行政訴訟監督規則》的有關規定執行。

人民檢察院調查和收集證據，不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結財產等強制性措施。

檢察人員調查和收集證據應當保守國家秘密和工作秘密，對調查和收集證據中知悉的商業秘密和個人隱私予以保密。

13. 處理決定。承辦檢察官審查終結后，應當制作行政違法行為監督案件審查終結報告。審查終結報告應當全面、客觀、公正地敘述案件事實，依照法律提出明確的處理意見。人民檢察院對審查終結的行政違法行為監督案件，應當區分情況分別作出提出檢察建議、移送有關部門處理或者終結審查的決定。

14. 提出檢察建議。人民檢察院認為行政機關存在違法行使職權或者不行使職權情形的，經檢察長批準或者檢察委員會研究決定，可以依照《人民檢察院檢察建議工作規定》制發檢察建議等督促其糾正。

（1）對于行政機關違反法律規定的行為或者不作為，可以依法向行政機關提出檢察建議；

（2）對于行政機關社會治理工作存在《人民檢察院檢察建議工作規定》列舉情形的，可以提出社會治理的檢察建議；

（3）行政機關既存在違法行使職權或者不行使職權的問題，又存在社會治理方面的問題需要改進的，可以在督促行政機關糾正違法或者履行職責的檢察建議中一并提出。

省級以下人民檢察院辦理在履行行政訴訟監督職責中的行政違法行為監督案件，擬向縣級以上人民政府提出檢察建議的，報省級人民檢察院審批。省級人民檢察院辦理的行政違法行為監督案件，擬向省級人民政府提出檢察建議的，報最高人民檢察院審批。

對同一行政機關行政行為同類違法情形，應當制發一份檢察建議。人民檢察院可以將檢察建議書抄送被建議行政機關本級的人大常委會、人民政府及監察機關或者上一級行政機關。

15. 終結審查。有下列情形之一的，人民檢察院應當終結審查：

（1）未發現行政機關有違法行使職權或者不行使職權情形的；

（2）行政機關已經自行糾正行政違法行為或者已經依法履行法定職責、給付義務的；

（3）行政相對人或者利害關系人與行政機關就可調解的行政事項已經達成和解協議，且不損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權益的；

（4）其他應當終結審查的情形。

終結審查的，應當制作《終結審查決定書》。

16. 移送有關部門處理。人民檢察院在辦理行政違法行為監督案件中發現屬于紀檢監察機關管轄的公職人員涉嫌職務違法犯罪線索的，依照《關于人民檢察院向紀檢監察機關移送問題線索工作的實施意見》規定的移送程序辦理；發現屬于人民檢察院偵查部門管轄的司法工作人員相關涉嫌職務犯罪線索的，依照《人民檢察院內部移送法律監督線索工作規定》的移送程序辦理；發現涉嫌其他刑事犯罪線索的，移送公安機關依法處理。

17. 辦理期限。人民檢察院辦理行政違法行為監督案件，應當自決定受理之日起三個月內審查終結并作出決定，但調卷、鑒定、審計等期間不計入審查期限。有特殊情況需要延長審查期限的，由本院檢察長批準。

18. 跟蹤反饋。人民檢察院應當采取詢問、走訪等方式對發出的檢察建議及時予以跟蹤督促。對未按期回復、回復情況與實際不符、未整改的，可以提請上一級人民檢察院跟進監督，或者向行政機關本級紀檢監察機關和上一級行政機關通報，必要時可以向地方黨委、人大常委會報告。相關責任人員涉嫌違紀違法的，將案件線索移送紀檢監察機關。

行政檢察部門應當將辦理結果及時書面告知移送案件線索的相關部門。

19. 請示報告和備案。人民檢察院辦理重大、疑難、復雜以及有重大社會影響的案件，應當依照相關規定向上一級人民檢察院報告。人民檢察院向行政機關發出的檢察建議書，應當于五日內依照《人民檢察院檢察建議工作規定》報上一級人民檢察院備案。

20. 參照辦理。人民檢察院行政檢察部門在行政執法和刑事司法反向銜接工作中，發現行政主管機關違法行使職權或者不行使職權的，參照本意見辦理。

未成年人檢察、知識產權檢察等綜合履職部門在履行職責中發現行政違法行為監督案件的，依照本意見規定辦理。

五、完善配套工作機制

21. 信息共享機制。完善檢察機關與行政執法機關、公安機關、審判機關、司法行政機關執法司法信息共享、案情通報、案件移送制度。

22. 司法責任制。人民檢察院辦理行政違法行為監督案件實行司法責任制，承辦檢察官對案件事實認定和提出的處理意見負責。向其他機關提出檢察建議、移送線索等辦案事項，可以召開檢察官聯席會議討論，經部門負責人審核后，報檢察長決定。對于重大復雜疑難或者在當地有較大影響的案件，由檢察長提交檢察委員會討論決定。

23. 一體化辦案機制。上級人民檢察院應當加強對下級人民檢察院行政違法行為監督業務指導，發揮案件提辦、督辦、交辦機制作用，需要異地檢察機關配合的，異地檢察機關應當提供必要的協助。各級人民檢察院檢察長應當加強統一領導，暢通部門間線索移送渠道，發揮不同業務部門專業性優勢，增強監督效能。

24. 協同機制。推進刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察深度融合發展，優化檢察機關內部統籌協調機制，完善“四大檢察”協調配合、線索移送管理機制。建立健全人民檢察院聽取行政機關意見制度。強化系統觀念，協同參與政府開展的行政執法監督、案件評查等活動，開展行政違法行為監督，形成監督合力，增強監督實效。

六、加強組織領導

25. 加強工作指導。各省級人民檢察院要精心部署，統籌謀劃，結合本地實際，制定具體可行的實施意見、工作指引、操作規程。上級人民檢察院要加強督促檢查，研究確定監督重點，加強案例指導，指導各地工作開展，確保監督質量和效果。

26. 積極爭取支持。積極爭取黨委、人大的重視與支持，定期或者不定期報告行政違法行為監督工作情況，協同參與黨委及其政法委開展的執法監督，人大常委會開展的執法檢查，確保在黨的領導和人大監督下積極穩妥推進。

27. 加強理論研究。注重在實踐中總結經驗，提供可借鑒可復制模式。突出改革意識和問題導向，加強與學術界的溝通、交流，深入研究行政違法行為監督的理論基礎、職權配置和運行規律。加強立法研究，適時推動相關法律修改完善。

28. 充實加強行政檢察力量。各級人民檢察院尤其是市縣兩級人民檢察院，應當根據行政違法行為監督開展情況，及時配齊配強行政檢察人員。

29. 做好輿論引導。正確把握宣傳導向和嚴格執行宣傳紀律，堅持雙贏多贏共贏，及時回應社會關切，正確引導社會預期，為在履行行政訴訟監督職責中的行政違法行為監督工作發展營造良好的輿論環境。