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主要論著 |
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論行政法之公開原則
內(nèi)容摘要：行政法基本原則是行政法精神實(shí)質(zhì)的體現(xiàn)，它貫穿于行政法的始終，指導(dǎo)行政法的制定和實(shí)施。本文欲從法理依據(jù)，涵義，意義等幾方面對行政法公開原則加以闡述，以期幫助明確“公開原則”的獨(dú)立價值。
關(guān)鍵詞：行政公開 知情權(quán) 裁判權(quán) 制度化 規(guī)范化
英國思想家洛克說過：“無論國家采取什么形式，統(tǒng)治者都應(yīng)該以正式公布的和被接受的法律，而不是以臨時的命令和未決的決議來進(jìn)行統(tǒng)治�！保�1）認(rèn)為只有通過公開的法律形式才能使人民知道他們的責(zé)任范圍并在法律范圍內(nèi)得到安全和保障，并將統(tǒng)治者限制在適當(dāng)范圍內(nèi)。列寧在論及民主時也曾說過沒有公開性而來談民主是很可笑的。
現(xiàn)代法治國家里，政府是人民的政府，由民眾納稅而維持運(yùn)轉(zhuǎn)，民眾作為供養(yǎng)者，理應(yīng)對政府活動享有“知情權(quán)”。公民的權(quán)利對應(yīng)著的是政府的義務(wù)，行政公開不是可不可以公開的問題而是應(yīng)當(dāng)和必須公開的。行政公開，有利于引導(dǎo)政府部門改革傳統(tǒng)的工作習(xí)慣和工作方法，自覺地把行政行為納入法制化的軌道，防止權(quán)力的濫用。特別是市場經(jīng)濟(jì)中需要“陽光政府”，因為不透明就意味著“暗箱操作”，“天知地知你知我知”，由此極其容易帶來隨意執(zhí)法，行賄受賄，秩序混亂，無�？裳L官意志等現(xiàn)象，既有損于社會公正，滋生腐敗，也不利于推進(jìn)法治國家建設(shè)。
一 行政公開的法理依據(jù)
現(xiàn)代社會“人民主權(quán)原則”已經(jīng)成為世界各國普遍接受的的憲法基本原則。主權(quán)是國家的最高權(quán)力，。在盧梭看來，主權(quán)是公意的具體表現(xiàn)，人民的公意表現(xiàn)為最高權(quán)力。人民是國家最高權(quán)力的來源，國家是自由的人民根據(jù)契約的產(chǎn)物，而政府的一切權(quán)力都是人民授予的，治理者只是受人民的委托的�！拔┯泄獠拍馨凑諊覄�(chuàng)制的目的，即公共幸福來指導(dǎo)國家的各種力量�！保�2）從1776年美國《獨(dú)立宣言》宣布：人的天賦人權(quán)不可轉(zhuǎn)讓，1789年法國《人權(quán)宣言》宣布：整個主權(quán)的來源主要是寄托于國民以來，西方國家一般將“人民主權(quán)原則”作為社會民主的首要原則，而且在憲法中明確規(guī)定“主權(quán)在民”。日本1946年憲法規(guī)定：“茲宣布主權(quán)屬于人民�！币獯罄F(xiàn)行憲法規(guī)定：“主權(quán)屬于人民”等等。盡管在我國歷部憲法中，我們并沒有看到如西方國家憲法那么明確規(guī)定“主權(quán)屬于人民”，而只有“一切權(quán)力屬于人民”的原則，但實(shí)質(zhì)上“一切權(quán)力屬于人民”就是“主權(quán)在民”。
我國現(xiàn)行憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”人民是國家最高權(quán)力的擁有者和國家事務(wù)的最終決策者，那么公民參與國家管理，保護(hù)自己合法權(quán)益的前提之一就是公民對國家事務(wù)，社會事務(wù)和其他事務(wù)的了解和知悉。公民不僅有權(quán)利了解，知悉國家的法律法規(guī)，執(zhí)政黨的大政方針，還應(yīng)當(dāng)包括政府掌握和知悉的一切涉及到或可能涉及到公民權(quán)益而公民想了解的其他信息,從而有效地參與過政治生活�！爸闄�(quán)是民主社會的基石，現(xiàn)代社會公民的基本權(quán)利之一，是個人生存權(quán)和發(fā)展權(quán)一部分”（3）在我國，公民的知情權(quán)仍停留在理論層面，未被確定為公民的實(shí)在權(quán)利。但不可否認(rèn)，知情權(quán)是現(xiàn)代社會公民的基本人權(quán)。2004年，憲法修正案在憲法第33條增加了國家尊重和保障人權(quán)的規(guī)定。我國政府已相繼接受，簽署了《世界人權(quán)宣言》，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，這兩份文件中均規(guī)定了公民有“尋求和利用信息的權(quán)利”，這實(shí)際上也就是我國對公民知情權(quán)的肯認(rèn)。
“從權(quán)利義務(wù)的相互關(guān)系來看，社會互動過程中，權(quán)利與義務(wù)間，權(quán)略與權(quán)力間存在著互相制約，互相影響的對立統(tǒng)一關(guān)系。從個人與國家的關(guān)系講，個人的權(quán)利對國家權(quán)力的制約導(dǎo)致國家義務(wù)的產(chǎn)生�！保�4）公民的基本權(quán)利對應(yīng)著國家的基本義務(wù)，那么作為現(xiàn)代社會基本人權(quán)的公民知情權(quán)則對應(yīng)著政府的“行政公開”義務(wù)�！艾F(xiàn)實(shí)中，公民權(quán)利和國家權(quán)力分別代表著構(gòu)成社會整體利益的兩個不同部分，具有不同甚至是對立的外化形式。國家權(quán)力來源于公民權(quán)利，其本質(zhì)是公民創(chuàng)造的物質(zhì)財富的轉(zhuǎn)化形式，應(yīng)當(dāng)服從，從屬于公民權(quán)利。國家權(quán)力與公民權(quán)利相互協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)就在于國家權(quán)力在根本上以實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利為目的。一旦脫離了這個基礎(chǔ)，國家權(quán)力就違背了自身存在的本質(zhì)，其政治合法性就受到質(zhì)疑乃至否定。”（5）正如一切國家機(jī)關(guān)和公職人員的職權(quán)都受到為人民服務(wù)這一基本義務(wù)的制約一樣。如果我們不否認(rèn)政治生活的民主性和合法性；如果我們不否認(rèn)人民主權(quán)的必然性；如果我們不否認(rèn)公民了解，監(jiān)督行政權(quán)行使的要求是正義合理的，那么“行政公開”就不應(yīng)是政府的“權(quán)力”，而是固有的“義務(wù)與責(zé)任”。對人民的“行政公開”是政府依法行政的分內(nèi)之責(zé)，而非對人民的一種“恩賜”。
“有的學(xué)者認(rèn)為，我國行政法的行政公開原則，依據(jù)于我國政務(wù)公開原則，中國共產(chǎn)黨13大報告指出：提高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)活動的開放程度，重大情況讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論。”（6）筆者認(rèn)為，我國行政公開原則最根本的法理基礎(chǔ)還在于憲法對“人民主權(quán)“的原則的肯認(rèn)以及對”尊重保障人權(quán)“的宣示。我國是人民民主專政的社會主義國家，政府和公民之間的關(guān)系不應(yīng)是一種對抗的關(guān)系，而應(yīng)是“有不同但一致的利益關(guān)系，因而要求行動上必須合作”（7） “行政主體對行政相對人的合作是通過為相對人提供服務(wù)來實(shí)現(xiàn)的，相對人對行政主體的合作則主要表現(xiàn)配合與參與�！保�8）“為了實(shí)現(xiàn)合作與服務(wù)，必須確保政府與公眾間有效的溝通。因為溝通是實(shí)現(xiàn)公共利益與個人利益一致性，完成服務(wù)與合作，建立相互信任的途徑與形式。”（9）有效的溝通首先意味著最大范圍最大程度的行政的公開，公民對公共事務(wù)的知悉與了解。知情權(quán)是公民的基本權(quán)利，而行政公開則是政府的基本義務(wù)。中國共產(chǎn)黨作為我國的執(zhí)政黨，作出的“政務(wù)公開”的決策依據(jù)應(yīng)該是來自于憲法對公民基本權(quán)利的規(guī)定，出自于其領(lǐng)導(dǎo)下的人民政府“為人民服務(wù)宗旨”的內(nèi)在要求而不能說是“行政公開”的基本原則源自于執(zhí)政黨的某一項政策。
“現(xiàn)代民主社會里，公民不僅是被統(tǒng)治者，亦是統(tǒng)治者。政治的自由不是統(tǒng)治的缺乏，而在于自己統(tǒng)治，為此必須確保公民能接觸并獲得所有的尤其是政府管理方面的信息�！保�10）因此筆者認(rèn)為，“行政公開”的本質(zhì)就在于把“知情權(quán)”授予社會，把“裁判權(quán)”交給人民，以體現(xiàn)“人民主權(quán)”，實(shí)現(xiàn)“人民自己的統(tǒng)治”，從而使“服務(wù)型政府”真正落到實(shí)處。
二 行政公開原則的基本內(nèi)涵
“在強(qiáng)調(diào)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，強(qiáng)調(diào)行政法對行政進(jìn)行控制，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)國家行政職能和公民權(quán)利并重的今天”，（11）行政公開是當(dāng)代行政法的基本原則之一，也是現(xiàn)代行政法發(fā)展的一個基本方向。
堅持行政公開原則作為行政法基本原則的學(xué)者，對行政公開原則的基本含義有如下三種表述：
一是認(rèn)為：行政公開原則是指行政主體對外職務(wù)行為，除法律明文禁止外，一律公開。
二是認(rèn)為：行政公開是指國家行政管理，國家行政事務(wù)的重大決策和涉及公民，社會組織權(quán)利，義務(wù)等行政行為時應(yīng)允許向社會公開。
三是認(rèn)為：行政法的公開原則是指除法律禁止的情況外，一切與國家行政管理有關(guān)的活動一律向全社會公開。
由于學(xué)者們對行政公開的概念理解不同，其各自賦予行政公開原則的具體內(nèi)涵也不盡一致，筆者以為，行政公開主要有以下內(nèi)容：
（一） 行政行為的依據(jù)必須公開。
依法治國是當(dāng)今法治國家的基本理念，依法行政的依據(jù)即法律和一切法規(guī)，規(guī)章一經(jīng)制定必須立即公開，未經(jīng)公開者不能作為行政處理的依據(jù)�！�-法律公開是法律的屬性和生效的一個要件。它意味著涉及行政相對方的一切法律必須向社會公開，讓行政相對方知曉，任何人的合法權(quán)益不受非公開法律的影響。行政主體依據(jù)未公開的法律所實(shí)施的行政行為對相對方不發(fā)生法律效力。行政相對方有要求行政主體公開有關(guān)法律規(guī)定，行政主體不得拒絕�！保�12）這一點(diǎn)已成為當(dāng)今法治國家的慣例。法國行政法規(guī)定：條例的執(zhí)行力只有在公開后才能發(fā)生。美國《聯(lián)
聯(lián)邦程序法》第55條規(guī)定：不得以任何方式使任何人服從應(yīng)公布在《聯(lián)邦登記上》的任何文件，也不應(yīng)使其受此文件的影響，除非他在實(shí)際上已經(jīng)得到了此文件的內(nèi)容。
（二） 行政處理決定過程公開
行政主體在進(jìn)行處理作出對行政相對方合法權(quán)益有影響的行政決定時，必須把處理主體，程序，依據(jù)，結(jié)果公開，特別是作出對相對人權(quán)益有不利影響的決定處罰時，必須事先通知相對人，讓相對人了解情況，充分聽取相對人的意見，接受相對人的證據(jù)材料，必要時還要為相對人舉行公開聽政，使之與有關(guān)方面或個人辯論，質(zhì)證。
（三） 情報信息公開
情報資料是公民參與行政活動，行使管理國家權(quán)利力的前提，它既能幫助相對方作出有益于其合法合法權(quán)益的選擇，也可以使其有效地協(xié)助行政活動。行政相對人向行政主體了解有關(guān)的法規(guī)，規(guī)章，政策等行政信息資料，行政主體有提供和解釋的義務(wù)。不僅如此行政機(jī)關(guān)的辦事規(guī)則，標(biāo)準(zhǔn)，凡涉及到管理對象的，應(yīng)予以公開。
（四） 輿論的開放性
對于行政機(jī)關(guān)工作中的錯誤和官僚主義問題，應(yīng)允許新聞輿論單位及公民予以公開揭露與批評。憲法賦予公民以言論自由權(quán)，公民及新聞單位可以自由討論政治問題和社會問題，自由交流信息，溝通意見，評論政府工作，以行使公民批評，建議的政治民主權(quán)利，只要這種自由未超出法律允許的范圍。
（五） 行政職位的開放性
在政府行政領(lǐng)域，行政職位不是世襲的，也不是因先賦的角色獲取的，向所有符合法定條件的公民平等的開放，有公民通過公平公正有序的競爭，通過其功績獲得職位。這是憲法賦予公民平等權(quán)的體現(xiàn)。平等權(quán)是我國公民的一項基本權(quán)利，也是社會主義法制的一個基本原則，它是法律的根本屬性，也是一切其他權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基本要求，依法行政，政務(wù)公開就必然要求行政職位的公開。
三 行政公開的意義
“民主政府和民主行政的最大特征就在于公民對于政府管理和社會公共事務(wù)管理的參與。民眾的參與程度（在多大范圍上的參與和在什么事情上的參與）是衡量民主發(fā)展的標(biāo)尺。”（13） 要實(shí)現(xiàn)民主，實(shí)現(xiàn)公民的參政權(quán)，先決條件就是公民通過“行政公開而知情”，這是公民政治意識得以形成的前提，也能確保公民對政治過程的參與。倘若公民不能獲得并了解政府的信息，那么人民最大限度的參與國家事務(wù)，行使國家權(quán)力，選擇監(jiān)督政府就成了一句空話。因此羅伯斯庇爾說：“對多數(shù)人公開是政府的一項責(zé)任，須使公開達(dá)到最大限度�！保�14）
1 現(xiàn)代行政法“平衡法”理論認(rèn)為，行政法是“是調(diào)整行政關(guān)系以及在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的監(jiān)督行政關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總稱�！保�15）控制行政權(quán)在法律范圍內(nèi)運(yùn)行，防止其濫用而脫離社會成為危害社會與私權(quán)的異化力量，防止官員將公共權(quán)力變?yōu)閷?shí)現(xiàn)個人私利的工具�？刂菩姓䴔�(quán)以防止腐敗，權(quán)力對權(quán)力的制約固然重要，但體現(xiàn)私權(quán)對公權(quán)制約的行政公開無疑也是一條有效的途徑。陽光是最好的消毒劑，貪污腐化多發(fā)生在暗處，一旦公開化，透明化，其便無處藏身。把政府的行為公開，迫使其對人民有疑問的一切事項作出充分的說明與解釋；譴責(zé)那些該受責(zé)備的行為，并且行政公開與輿論自由的結(jié)合會產(chǎn)生巨大的威懾力，政府及其公務(wù)員稍有所不慎便會暴露在公眾和輿論的包圍中，最終接受法律的制裁。人民在行使選舉權(quán)，罷免權(quán)，監(jiān)督權(quán)時也有了最充分的判斷依據(jù)。一個真正為人民服務(wù)的政府，應(yīng)當(dāng)是光明磊落的，接受公眾的監(jiān)督，在任何國家，為公共利益的緣故總有報名的時候，但歷史的經(jīng)驗表明，保密越多的政府腐敗也越多，越透明的政府越廉潔。
2行政公開的意義還在于通過公開為公民保護(hù)自身利益提供了有力的武器。受我國 長達(dá)數(shù)千年封建專制主義思想的影響，對一些行政機(jī)關(guān)來說，行政公開似乎還是一種單方面的權(quán)力，而非自身的義務(wù)。一些國家機(jī)關(guān)動輒自行設(shè)定保密事項，把一些原本可以公開甚至應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容也列入保密范疇。政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該以多種方式公開其政府活動，組織職權(quán)，工作方法程序以及足以影響公民權(quán)利的任何信息資源。只要不違背對國家利益，商業(yè)秘密和個人隱私的保護(hù)，都必須公開發(fā)布，出版，上網(wǎng)，以使公民能通過查詢，閱覽，復(fù)制，下載，摘錄，收聽，觀看等形式便捷地得到。法律是保護(hù)公民權(quán)益最有力的武器。只有當(dāng)公民知悉擁有了與之利益相關(guān)的法律，法規(guī)，規(guī)章，制度等一切法律武器，公民才能拿起法律武器保護(hù)自己。在“法藏官府，威嚴(yán)莫測”，“民可使由之不可使知之”的專制時代，民眾既不知悉自己擁有的權(quán)利，更無法通過有效的途徑保護(hù)自己的權(quán)利。我國已經(jīng)加入了WTO,WTO對政府行政提出公開性與透明性兩大原則性要求。我國各級政府的行政行為應(yīng)盡早公開，盡快在法律規(guī)范下運(yùn)作，盡量符合WTO的要求，履行我國的入世承諾。
3 隨著社會的發(fā)展進(jìn)步，不僅政府的職能發(fā)生了變化，政府與個人的關(guān)系也有了改變，兩者之間不再是對立，而是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。行政公開的積極意義還在于通過公開為社會和民眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。社會中一切權(quán)利主體，國家的重要決策，政府的重要事務(wù)，以及社會上當(dāng)前發(fā)生的與普通民眾權(quán)益密切相關(guān)的重大事件，都有了解知悉的權(quán)利，以便為其權(quán)益的實(shí)現(xiàn)作出更好的選擇。
行政公開的目的是為了服務(wù)于民眾，實(shí)現(xiàn)人民大眾對國家的管理，那么行政公開的過程中依法行政，民主行政的目標(biāo)也將得以達(dá)成。
四 對行政公開的建議
從我國現(xiàn)有關(guān)于政府公開的實(shí)踐來看，存在以下幾方面的問題：
1 公開的內(nèi)容范圍比較狹窄。
2 行政公開沒有作為一項國家機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性義務(wù)予以確定，行政機(jī)關(guān)對“公開”的自由裁量權(quán)過大。
對于什么信息應(yīng)當(dāng)公開，公開的途徑方式缺乏具體明確的規(guī)定。
3 對于如何使公民獲得自己迫切需要的信息資料缺乏有效的保障機(jī)制，當(dāng)國家機(jī)關(guān)及其工作人員出于自身的私利僅公開一定范圍內(nèi)的資料時，而公民卻無選擇權(quán)及相應(yīng)的救濟(jì)途徑。
4缺乏對國家機(jī)關(guān)不公開行為的必要，有效的監(jiān)督制約機(jī)制。
目前，我國這樣一種政務(wù)公開（行政公開）的現(xiàn)狀是無法適應(yīng)我國社會民主政治發(fā)展要求的，也無法滿足我國市場經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)一步深化的要求，因此，行政公開作為行政法的基本原則，不能僅停留在精神和理念的范疇上，必須予以規(guī)范化和制度化。
政公開的規(guī)范化
（一） 行政公開的規(guī)范化
行政公開不是政府的恩賜，也不是政府的權(quán)力。人民政府的權(quán)力由人民授予，政府擁有的相關(guān)信息資料本質(zhì)上也應(yīng)是屬于人民的。韋伯說：“保密的重點(diǎn)放在官方秘密上，就是統(tǒng)治階級加強(qiáng)其統(tǒng)治，自感其統(tǒng)治受威脅的標(biāo)志�！保�16）從政府行政合法性的基礎(chǔ)以及人民政府為人民服務(wù)的宗旨來看，行政公開是政府的義務(wù)與責(zé)任，而獲取相關(guān)信息是公民的基本權(quán)利是不言而喻的。那么在當(dāng)今中國，要實(shí)現(xiàn)行政公開，保證行政法治，首要的是制定一部“行政程序法”�！皬囊欢ǔ潭瓤�，程序比目的更重要，沒有行政程序，行政權(quán)就難以合法運(yùn)轉(zhuǎn)�，F(xiàn)代法治的一個重要標(biāo)志就是行政程序法的完備與發(fā)展，從而保障行政權(quán)的合法運(yùn)作和公民權(quán)益非經(jīng)正常的法律程序不受剝奪。”（17）程序作為一種預(yù)設(shè)的制約機(jī)制，使行政主體在實(shí)施行政行為的時能從服務(wù)的目的出發(fā)，進(jìn)行公正合理的選擇，從而使其行為更接近法律的餓本意和符合人民的意愿。
（一） 行政公開的制度化
要在政府和是社會各利益主體間建立起保障利益主體有得到“公開權(quán)利”的機(jī)制。公開是政府的義務(wù)，但政府以什么方式渠道公開才能讓相關(guān)利益主體以最便捷的方式獲得公開的信息，也是值得考慮的問題。政府應(yīng)該通過通知程序，告知程序，咨詢程序，聽證程序等將應(yīng)公開事項以權(quán)威的，可靠的，輻射廣的信息發(fā)布渠道讓相關(guān)公眾或全社會知悉，并且通過有效的反饋渠道將相關(guān)利益主體的意見予以收集，答復(fù)。違反公開的原則，不公開或不適當(dāng)公開，就將導(dǎo)致公民知情權(quán)的遭侵害，最終造成其他權(quán)益的損害。行政公開制度化的意義就在于違背公開義務(wù)的責(zé)任的產(chǎn)生，這種責(zé)任不是政府機(jī)關(guān)的內(nèi)部責(zé)任，也不是對違反此義務(wù)的有關(guān)公務(wù)員的內(nèi)部紀(jì)律處分，而是未經(jīng)公開的行政行為的瑕疵的產(chǎn)生，如果該行政行為涉及到對社會權(quán)利主體的不利益，那么其責(zé)任后果就是該“行為的無效”。
惟其如此，才能把政府官僚武斷和伸手過長的危險，減少到最低限度。
（二） 行政公開的全民性
國家權(quán)力屬于人民，公民享有知情權(quán)。行政公開的的對象應(yīng)該是一國主權(quán)范圍內(nèi)的全體公民，某些公民雖然可能由于受到刑事處罰而被剝奪了某些公民權(quán)利，但知情權(quán)這一基本人權(quán)是任何公民在任何情況下都應(yīng)享有的。行政公開是向全民公開，而不是僅向某部分人公開。在經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮中，行政公開的對象甚至要擴(kuò)大到相關(guān)的外國的組織，企業(yè)和個人。
五 結(jié)語
對政府來說，行政公開是場自我革命，它是依法行政的基礎(chǔ)，黨和政府十分重視行政的民主性，強(qiáng)調(diào)“兩公開，一監(jiān)督”，推行政務(wù)公開，政府部門向群眾承諾制度，而且新近實(shí)行的行政處罰法，行政許可法，在程序上對相對方的權(quán)利提供了保障。人民政府是為人民服務(wù)的政府，應(yīng)當(dāng)理直氣壯，勇敢地迎接挑戰(zhàn)，真正做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”，依法公開行政，建立人民期待和信任的陽光政府。
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[15 ] 羅豪才．行政法學(xué)［Ｍ］．北京：北京大學(xué)出版社，1996．７．
[16 ] [德]馬克思．韋伯．論經(jīng)濟(jì)與社會中的法律［Ｍ］．張乃根，譯．北京：中國大百科全書出版社，1998．335．
[17] 皮純協(xié)．中德行政法現(xiàn)狀――論行政公開與反腐倡廉［Ｃ］．北京：社會科學(xué)出版社，1998．22．
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