[ 劉洋飛 ]——(2009-8-27) / 已閱18082次
從遼寧省政府[2008]1號行政復議決定看省市級政府的法制水平
劉洋飛
2007年9月13日，沈陽市人民政府做出《關于收回國有土地使用權的決定》(沈政地收字[2007]074號）和《關于國有土地使用權的批復》，因國家土地儲備收回沈陽市皇姑區北陵大街東地塊的國有土地使用權，收回后由皇姑區城市建設局對該土地實施國家土地儲備，并對該地塊實施拆遷儲備工作。
被收回土地使用權的居民代表翟秀潔，于2008年1月28日向遼寧省人民政府提出行政復議，遼寧省政府于2008年12月8日作出遼行政復字[2008]1號《行政復議決定書》，維持沈陽市政府的決定。
翟秀潔認為，自己居住的小區叫御香園小區，該房屋是1998年舊城區改造開發建筑、1999年竣工入住的，自己居住的樓房是臨寧山東路的9層樓房，一、二層是商業網點，在沈陽市屬于比較好的小區。沈陽市政府收回土地使用權的行為違法，侵犯了公民的合法權利，理由如下：
1、公民依法登記取得的土地使用權受法律保護。
2、因土地儲備收回土地使用權沒有法律依據。
3、沈陽市政府沒有收回土地的職權，屬于濫用職權。
4、皇姑區城市建設局沒有土地儲備的主體資格。
5、皇姑區城市建設局趕在《物權法》施行之前為土地儲備搞突擊拆遷是與民爭利、破壞和諧社會、破壞循環經濟的浪費之舉也是違法的。
沈陽市政府認為，皇姑區北陵大街東地塊是依據沈陽市城市規劃確定的整體改造地塊之一，也是沈陽市土地儲備交易中心2007年確定的儲備用地，目的是實施城市規劃進行舊城區改建。為此，被申請人于2007年9月13日下達了《關于批準土地儲備供應項目方案的決定》(沈政國土儲字[2007]40號，以下簡稱《土地儲備決定》)。市規劃和國土資源局下達了《建設用地規劃許可證》(沈規土證字2007年0214號)。2007年9月1 3日，市規劃和國土資源局根據《土地管理法》第五十八條第二款規定下達了《收回土地決定》，同時下達了《關于國有土地使用權的批復》。被申請人依據《土地管理法》，為實施城市規劃進行土地儲備，下達《收回土地決定》，法律依據充分，沒有濫用職權，沒有侵犯土地使用者的合法權益。
遼寧省政府經審理查明：2000年1月10日，國務院下達《國務院關于沈陽市城市總體規劃的批復》(國函[2000]4號)，批準了《沈陽市城市總體規劃(1996年至2010年)》。該總體規劃確定中心城區規劃范圍是東起沈陽與撫順市界，西至新潘公路，北起蒲河，南至蘇撫灌渠。
2007年9月13日，被申請人根據沈陽市城市總體規劃和經濟建設的需要，下達了《關于批準土地儲備供應項目方案的決定》(沈政國土儲字[2007]40號)，決定對寧山中路北地塊、黃河大街西地塊、北陵大街東地塊實施土地儲備，并指定皇姑區城市建設局作為拆遷人負責實施。其中北陵大街東地塊位于《沈陽市城市總體規劃 (1996年至2010年)》所確定的中心城區范圍內的核心區，其四至為：東至黑龍江街，西至北陵大街，南至用地界線，北至寧山東路，占地面積約84000平方米。同日，皇姑區人民政府向沈陽市規劃和國土資源局上報《關于辦理皇姑區北陵大街東地塊土地儲備文件的函》，請求辦理土地儲備文件。同日，沈陽市規劃和國土資源局向皇姑區城市建設局下發了《建設用地規劃許可證》(沈規土證字2007年0214號)，明確用地項目名稱為北陵大街東地塊。同日，皇姑區城市建設局向被申請人提交了《國有土地(處置、登記)申請書》，申請對皇姑區北陵大街東地塊辦理土地批復和收回土地決定。同日，被申請人下達《收回土地決定》，決定收回皇姑區北陵大街東地塊，規劃建設用地面積為84000平方米。
申請人的住宅位于《收回土地決定》所收回的北陵大街東地塊的范圍內，申請人持有皇姑區人民政府頒發的《國有土地使用證》。
遼寧省政府認為：《收回土地決定》所收回的北陵大街東地塊位于《沈陽市城市總體規劃 (1996年至2010年)》所確定的中心城區內，屬于城市規劃范圍內的國有土地。為加快城市建設，實施城市總體規劃，被申請人將北陵大街東地塊列為土地儲備項目，并辦理了《建設用地規劃許可證》。依據《土地管理法》第五十八條第一款第(二)項規定，被申請人享有收回國有土地使用權的法定職權，可以根據舊城區改造的需要做出收回北陵大街東地塊的決定。
以上是本案公民、市政府行政機關和省政府行政復議機關等三方的全部觀點，誰是誰非已經一目了然。然而，作為職業律師來說，還是要說上幾句，以指點迷津。歌功頌德不是律師的風格，針砭時弊才是職業特點。本文姑且叫做挑錯吧。
1、省政府的復議期限長達10個月之久，違反了法律規定。
注：《行政復議法》第31條 行政復議機關應當自受理申請之日起六十日內作出行政復議決定；情況復雜，可以適當延長，但是延長期限最多不超過三十日。
審理期限是法定的，不可突破的，但是仍然不在話下，可見有恃無恐。
2、決定維持的理由中沒有“內容適當”，違反了法律規定。
注：《行政復議法》第28條第一款第（一）項規定 具體行政行為認定事實清楚，證據確鑿，適用依據正確，程序合法，內容適當的，決定維持。維持具體行政行為的法定條件有四個要件：
一是，具體行政行為認定事實清楚，證據確鑿。
二是，具體行政行為適用依據正確。
三是，具體行政行為程序合法。
四是，具體行政行為內容適當。
3、具體行政行為認定事實不清楚，證據不確鑿。
依據沈陽市政府的答辯和決定，其具體行政行為應當包括以下三個事實：
一是，皇姑區北陵大街東地塊是依據沈陽市城市規劃確定的整體改造地塊之一；
二是，沈陽市土地儲備交易中心2007年確定的儲備用地；
三是，目的是實施城市規劃進行舊城區改建。
但是，沈陽市政府僅僅提供了一份證據，即：“沈陽市城市規劃”， 然而，“沈陽市城市規劃”僅僅是第一個事實必須遵循的法律依據，而不是對第一個事實的證明。所以，沈陽市政府對以上三個事實沒有提供證據。即：沒有提供該地塊是“整體改造地塊”，更沒有提供該整體改造符合“沈陽市城市規劃”的證據；沒有提供該地塊是“沈陽市土地儲備交易中心2007年確定的儲備用地”的證據；沒有提供該地塊是“舊城區改建”的證據。
所以，遼寧省政府沒有認定以上三個事實，然而，這三個事實是收回土地使用權的法定條件。怎么辦？遼寧省政府自有辦法，首先，他依據現有的《沈陽市城市總體規劃(1996年至2010年)》證據認定了總體規劃中心城區規劃的范圍，其次，他依據沈陽市政府自己制作的《關于批準土地儲備供應項目方案的決定》認定該地塊在總體規劃的范圍內，第三，遼寧省政府在沒有認定該地塊是“舊城區改造”的情況下，直接陳述沈陽市政府享有收回的權利，即：沈陽市政府“可以根據舊城區改造的需要做出收回北陵大街東地塊的決定”。 遼寧省政府就是這樣為沈陽市政府瞞天過海。其實大家都知道，法律規定了舊城區改造可以收回土地使用權，但是，該地塊是舊城區改造嗎？沈陽市政府沒有提供任何證據。沒有證據證明的事實，怎么能說是事實不清楚，證據不確鑿呢？
4、具體行政行為適用依據不正確。
《決定》中陳述，其法律依據是《城市房地產管理法》第11條和《土地管理法》第58條。那么，請看這二條的內容吧：
一是，《城市房地產管理法》第11條“縣級以上地方人民政府出讓土地使用權用于房地產開發的，須根據省級以上人民政府下達的控制指標擬訂年度出讓土地使用權總面積方案，按照國務院規定，報國務院或者省級人民政府批準。”該條是規范“出讓土地使用權用于房地產開發的”，而不是收回土地使用權的，二者風馬牛不相及。
二是，《土地管理法》第58條“有下列情形之一的，由有關人民政府土地主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：
（一）為公共利益需要使用土地的；
（二）為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的；
（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的；
（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；
（五）公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的。
依照前款第（一）項、第（二）項的規定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。”這一條是規范收回國有土地使用權的，但是法律規定了五種情形，而且只有這五種情形才可以收回。而沈陽市政府沒有說明是因為哪一種情形收回土地使用權，更沒有具體引用該條款的第幾項。為什么呢？因為沈陽市政府是因“土地儲備”收回土地使用權，這一點在其《決定》中陳述的非常清楚，即：除以上法律依據外，還依據《關于批準土地儲備供應項目方案的決定》而作出收回土地決定。然而，法律沒有規定該情形可以收回土地，所以，他無法具體引用該條款的第幾項，只籠統地引用了第58條。這種適用法律怎么能是依據不正確呢？
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