[ 劉建昆 ]——(2009-9-28) / 已閱7804次
城管公物警察權(quán)之分解研究：交通運(yùn)輸
劉建昆
國(guó)家對(duì)交通運(yùn)輸?shù)墓芾恚瑢?shí)際上是隨著道路公物的發(fā)展而發(fā)展出來(lái)的。道路或者公路，是行政法—公物法理論上的典型公物。與其他國(guó)家一樣，我國(guó)的《公路法》同樣也是公物立法的范本。盡管《公路法》并沒(méi)有排除在城市的適用，但是由于實(shí)際上負(fù)責(zé)的行政機(jī)關(guān)不同，城市道路是由城市建設(shè)部門來(lái)管理、養(yǎng)護(hù)和保護(hù)的。城管行使交通運(yùn)輸管理方面的有關(guān)處罰權(quán)，除了北京尚不多見(jiàn)。城管是城市公物警察權(quán)的主要掌握者，城市交通既然可以進(jìn)入相對(duì)集中執(zhí)法的范圍，必然的與公物有所聯(lián)系。
城市道路的目前的管理模式深刻的體現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)我國(guó)法律管理制度的沖擊。事實(shí)上，城管對(duì)城市道路的警察權(quán)保護(hù)，其本質(zhì)與交通部門對(duì)公路的保護(hù)是一樣的，都屬于公物警察權(quán)，但是由于城市管理中有自己的的一些特性，加之《城市道路管理?xiàng)l例》立法嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致城管部門不得不東拼西湊自己的職權(quán)，有時(shí)候借用公安交警部門的權(quán)力，有時(shí)候借用交通部門法規(guī)，有時(shí)候求助城市容貌或者環(huán)境衛(wèi)生法規(guī)。
即便是運(yùn)輸管理目前附著了大量其他的利益管理，諸如線路利益、公眾人身安全，交通秩序等，但是，道路公物本身的警察權(quán)保護(hù)，仍然是最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)。正因?yàn)槿绱耍覈?guó)臺(tái)灣地區(qū)的《大眾捷運(yùn)法》罰則的第一條仍然是公物警察權(quán)條款：“擅自占用或破壞大眾捷運(yùn)系統(tǒng)用地、車輛或其他設(shè)施者，除涉及刑責(zé)應(yīng)依法移送偵辦外，該大眾捷運(yùn)系統(tǒng)工程建設(shè)或營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)，應(yīng)通知行為人或其雇用人償還修復(fù)費(fèi)用或依法賠償。”
北京城管對(duì)交通運(yùn)輸?shù)墓芾恚胁皇亲钪苯拥年P(guān)于侵占和破壞公物的警察權(quán)條款，而是一種與基于公路公物利用秩序許可相聯(lián)系的處罰權(quán)。按照我國(guó)行政法學(xué)者范揚(yáng)的公物法理論，關(guān)于公物的利用是這樣的情形：
“普通使用，即依普通方法，并于普通范圍，而為公物使用之謂。其使用方法，或?yàn)樾姓黧w所定，或依社會(huì)習(xí)慣定之。”“特別使用，乃特定人依特別方法，并越普通范圍，而為公物使用之謂。此種使用，須得該管官公署之認(rèn)許，私人不得任意為之。”
特別使用之一為“臨時(shí)的特別使用”，雖然需要一定的許可，但是實(shí)際上與普通使用無(wú)異。例如經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)在道路上舉辦宣傳活動(dòng)之類。
特別使用之二為“繼續(xù)的特別適用”又叫獨(dú)占使用，是為特定人設(shè)定使用權(quán)，公法上的獨(dú)占使用一般指或?qū)γ簹饣虻叵妈F道公司，許其埋藏氣管，筑設(shè)隧道等例。
道路公物上的許可大致可以分為三種類型：
第一，基于公物管理權(quán)，是當(dāng)然可以設(shè)置許可的。在道路利用中，道路營(yíng)運(yùn)權(quán)，其實(shí)也是一種特別使用。對(duì)道路營(yíng)運(yùn)企業(yè)的許可，是我國(guó)在民國(guó)時(shí)期就有的一種制度。這種許可的本質(zhì)，就是基于公物管理權(quán)，以行政許可的形式，為相對(duì)人創(chuàng)設(shè)一種特別利用道路公物進(jìn)行可獲運(yùn)輸?shù)牡臋?quán)利。既然需要行政許可，那么未經(jīng)許可的擅自行為，本身已經(jīng)構(gòu)成對(duì)國(guó)家行政許可制度的沖擊，而對(duì)未經(jīng)公物管理權(quán)許可的這些擅自行為的取締，是否構(gòu)成公物警察權(quán)的內(nèi)容？還缺乏更為深入的探討，但是無(wú)論如何，我們不應(yīng)該懷疑這是與城市道路公物相關(guān)的一種公物上的權(quán)力。
道路營(yíng)運(yùn)許可，不但與道路使用許可制度相關(guān)的，而且往往與“行政事業(yè)性收費(fèi)”相聯(lián)系。一百多年前日本學(xué)者在《大清行政法》一書中，就提到類似規(guī)費(fèi)的“手?jǐn)?shù)料”，其中有一種“使用料”，即對(duì)營(yíng)造物（含公物和公營(yíng)造物法人）利用中的“行政事業(yè)性收費(fèi)”。行政收費(fèi)，也可以看做一種簡(jiǎn)化了手續(xù)的公物利用中的行政許可。袁裕來(lái)律師博文《斯偉江細(xì)說(shuō)在美國(guó)吃停車罰單經(jīng)歷》提到美國(guó)的“CITY STICK”想來(lái)也就是關(guān)于公物利用收取行政規(guī)費(fèi)的東東。
第二，道路公物之上尚有交通安全警察權(quán)，這是一種一般秩序警察。實(shí)際上，公安交警歷史上，就是從交通管理部門分化出去的一個(gè)警種。公安交警的職權(quán)有時(shí)候與公物警察權(quán)完全無(wú)關(guān)，比如懲治車輛在道路上逆行，但是危害了交通安全秩序。但也有時(shí)候也涉及公物的利用關(guān)系，比如交通管制等，但是總的說(shuō)來(lái)不是以道路本身的保護(hù)為職責(zé)的。同樣，公安交警部門有關(guān)的許可權(quán)，盡管有時(shí)也具有公物利用許可的效果，但也不能視為是公物法上的利用許可。
第三，法律基于公物警察權(quán)也可能設(shè)置某種許可。范揚(yáng)《行政法總論》中還指出：“尚有警察上許可使用一種。警察上為防遏危害計(jì)，對(duì)于公物之使用，每設(shè)有特別取締規(guī)定。或?qū)τ泻锘蛴泻娛褂弥褂茫^對(duì)加以禁止；或?qū)τ泻娛褂弥葜褂茫Ａ粼S可而禁止之。后之場(chǎng)合，若得警察上之許可，仍得適法而為使用。但屬警察上許可使用之場(chǎng)合，其危害程度，必屬輕微，在私人原得自由使用，特為防止危害起見(jiàn)，設(shè)以制限，令受特別許可，俾警察上得以審查監(jiān)視而已。故此時(shí)其使用許可，不過(guò)回復(fù)私人固有之自由，而非賦予新之權(quán)能，從而其許可與否，非屬官署自由裁量，與一般之警察許可無(wú)異。”可見(jiàn)這種基于公物警察權(quán)的行政許可，與前述基于公物管理權(quán)的許可、基于交通安全的許可尚有著細(xì)微的不同，如何能做出更為細(xì)致和科學(xué)的區(qū)分呢？這是擺在公物法面前的另一個(gè)值得重視問(wèn)題。更為根本的問(wèn)題則是，在道路公物執(zhí)法中，“三權(quán)并立”的情況（交警，交通，城管）到底有沒(méi)有科學(xué)和必要性呢？
二○○九年九月二十八日
