[ 高軍 ]——(2010-11-30) / 已閱15022次
從恩惠到權利：納稅人社會保障權的證成
高軍
（江蘇技術師范學院人文學院 江蘇常州 213001）
[摘要] 國家征稅的正當性在于為公眾提供福利，納稅人擁有社會保障的權利。社會保障經歷了一個從偶然的施舍到權利，從應然權利到法定權利，再到現實權利的演變過程。目前，社會保障權已成為現代社會中一項基本人權，得到國際社會的普遍承認，并為多數國家憲法所認可，已具體化為一項公民憲法基本權利。國家應積極建立、完善社會保障法律體系，利用立法、行政、司法的一切手段來促進社會保障權的實現。
[關鍵詞] 納稅人 社會保障權 社會權 福利權
作者簡介：高軍（1972-），男，漢族，江蘇淮安人，副教授，蘇州大學法學院博士生，主要從事憲法學行政法學、法理學研究
[基金項目] 蘇州大學“211工程”三期重點學科建設項目“和諧社會視域中的弱者權益保護”階段性成果；教育部人文社科青年項目（09YJC820047）及江蘇省教育廳高校哲學社會科學基金項目(09SJB820007)“轉型時期群體性事件的法理思考及對策研究”基礎性研究成果。
“為何要課征稅收，其正當根據是什么，這是在稅收的歷史上，很早就一直闡述的問題。它與如何看待國家的本質，具有十分密切的關系”。[1]社會契約理論認為，“謀求幸福——這是把人民意志和統治者意志聯結起來的牢固的紐帶。”[2]政府的建立，“沒有別的目的，只是為了人民的和平、安全和公眾福利”。[3]因此，政府征稅必須出于公共福利的目的，“國家必須征稅才能維持其生存，但征稅及其國家的生存不是目的，征稅的目的在于支出（使用）在于為保障人民的權利采取行動，國家的立法行為、行政行為和司法行為都是為了保障人民的人權而發動的。”[4] “不論最高權力的起源究竟怎樣解釋——是認為它起源于天，還是認為它要以人民同意為基礎，它始終應該以公道原則為依據，它始終應該以謀求社會福利為目的。”[5]因此，“不管人民所同意置于自己上面的政權是什么形式，不管人民交給政府的是否為全權，人民永遠不愿意也不會愿意讓政府有權不公道地對待自己，讓它有權使自己陷入赤貧境地。人民的目的從來不會是使自己的命運日益惡化。”[6] “政權只在它能夠保障社會福利的時候才是合法的。”[7]國家征稅的正當性在于“用之于民”，即為公眾提供福利，這也是任何一個現代政府證明自身合法性的最根本的方式，克洛克曾指出：“租稅倘非出于公共福利需要者，即不得征收，如果征收，則不能認為是正當的租稅”。[8]這種思想反映在很多國家的憲法或憲法性文件中，例如，法國人權宣言規定，“為了武裝力量的維持和行政管理的支出，公共的賦稅就成為必不可少。”美國憲法規定稅收應“用于償付國債并為合眾國的共同防御和全民福利提供經費。”日本憲法規定公款及其他國家財產“不得供不屬于公家的慈善、教育或博愛事業支出或利用。”當前，世界各國主要通過保障納稅人社會保障權， 以切實制約國家征稅必須“用之于民”。
一、社會保障的概念
社會保障是一個范圍很廣的概念，目前學術界對社會保障的概念尚無統一認識，對其所下的定義不下二十種。[9]學者陳新民認為，在現代公法學中，“社會國原則”、“給付行政”、以及“生存照顧”概念經常并列，幾無區隔。[10]筆者認為，社會保障亦與上述三個概念相類似。但在我國，由于受憲法第45條第1款“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”規定的影響，相當一部分學者對社會保障與物質幫助兩個概念予以混同，將社會保障權直接等同于物質幫助權。[11]事實上，社會保障是一個比物質幫助內涵和外延寬闊很多的概念，物質幫助則包含于社會保障之中。
社會保障的目的，一般認為主要著眼于當人民因經濟社會地位或突發之其他因素致生活限于困頓，無法自力維生時，課予國家負有積極采取相應措施的義務，使其有機會得再度自立自決、重返社會之常態生活。[12]而社會國理念下國家的生存照顧，根據質與量上的程度，可以區分為“絕對生存最低所需”以及“社會通念下之生存所需”兩種不同的標準。“絕對生存最低所需”是指個人生命得以維系的生理上最低需求，基于此，國家只要提供人民每日生存所需最低熱量的食物或相應的金錢即可。但在這種情況下，個人的存活維系恐與禽畜之飼養無異，個人將被淪為單純的被飼養之“客體”，而終難達到促其重返社會，再度擁有自力維生能力之社會國目標。“社會通念下之生存所需”，則以當時社會環境中應有最起碼所需的標準，保障人民合乎人性尊嚴的基本生存條件。[13]從社會保障的目的出發，一般而言社會保障在內容上至少應包括：（1）社會救助（濟），即通過國家和社會為陷入生存危機的社會成員無償提供物質幫助來緩解其生存危機，實現對其生存權的保障，其目的在于事中和事后解決最困難的社會成員的生存風險。（2）社會保險，即通過規定社會成員參加強制性保險，通過社會互助維持公民基本生活的一種社會保障，其目的在于事前預防生活風險。（3）社會福利，即通過國家和社會為社會成員提供各種福利津貼、福利服務、福利設施及公共教育來改善并不斷提高社會成員的物質文化生活水平，實現公民的發展權。以上三項內容，在層次上漸次提高，社會福利處于最高的階段。社會福利的內容非常廣泛，其目的在于改善和提高社會成員的生活質量，為社會成員的發展創造公平環境，其中應包含精神生活方面的內容，“假定人們天生渴望改善他們的福利，這并不是假定人們是無情無義的只講物質利益的人。即使對鐵石心腸的經濟學家來說‘福利’包括的也不只是商品，而且還包括其他人們也許會同樣珍視甚至更為珍視的結果，例如父母親情、閑暇、健康、社會地位以及親密的人際關系”。[15]
二、對社會保障發展歷史的簡單考察
無論在東西方，社會保障均有著源遠流長的歷史。在西方，早在古希臘和古羅馬的民主政體和共和政體中就有比較發達的公共服務，至古羅馬共和晚期，“面包與馬戲”已成為新興權力階層對民眾的剛性承諾，在中世紀歐洲政教共治、封建割據的狀態下，福利保障亦并未消失。[15]在法制層面，最早的社會保障法可以追溯到1601年英國頒布的《濟貧法》，該法規定通過征收濟貧稅對無力謀生的貧民發放救濟。但是，在現代社會保障制度建立之前，社會保障主要表現為社會救濟，而社會救濟作為一種慈善事業，是對窮人的一種恩賜，而非受救濟者的權利，接受救濟者往往以犧牲人格尊嚴、人身自由、政治權利等為代價。[16]
隨著資本主義的發展，生產的社會化程度不斷提高，整個社會成為一個有機的整體，社會成員的社會風險增加，傳統的慈善事業不能滿足廣大社會成員的需求。為除去失業、貧窮、疾病等弊害，乃要求國家積極的參與。在市民革命時期憲法中，呈現此種要求的規定，乃是國家（社會）對于生活窮困者，負有照顧其生活的一般義務。最早正式確認社會保障權的是1793年法國憲法，該憲法在《人權宣言》第21條和第23條分別規定：“社會對于不幸的公民負有維持其生活之責，或者對他們供給工作，或者對不能勞動的人供給生活資料。”“社會保障就是全體人民保證各人享受并保存其權利的行動；此種保障是以人民的主權為基礎的。”德國則于19世紀80年代先后頒布了疾病、工傷、老年三項社會保障法案，率先通過立法建立了社會保障制度。“一戰”后德國威瑪憲法在社會保障方面堪稱典范，該法第161條明確規定：“為保持健康及工作能力，保護產婦及預防因老病衰弱而經濟生活不受影響起見，聯邦應制定保障制度，且使被保險者預聞其事。”
至西方社會國時期，奉行積極主義的人權觀，霍姆斯指出，“憲政體制必須不止是限制權力的政體，它必須能夠有效地利用這些權力，制定政策，提高公民福利”。[17]在英國，倫敦學院院長和勞工介紹所所長貝弗里奇，受政府委托起草了《社會保障和有關福利問題》的報告（“貝弗里奇計劃”），該報告主張享受社會保障是每個公民的權利；受保者按統一標準繳費；按統一標準領取津貼和救濟；發放津貼或救濟以保證正常生活的需要為標準等等。該計劃原則上被英國政府批準，英國率先進入福利國家。“二戰”后，世界各國有了一個相對和平的環境，各國在發展經濟的同時，不斷完善社會保障制度，先后有一批國家建立了完善的福利制度，進入福利國家行列。因此，20世紀被經常稱為是“社會安全”世紀，[18] “現代社會保障制度是人類20世紀所取得的最重要制度文明之一，是人類文明的偉大發明”。[19]
三、社會保障為納稅人所享有的一項基本權利
從歷史上看，社會保障經歷了一個從偶然的施舍到權利，從應然權利到法定權利，再到現實權利的演變過程，[20]現代社會，任何人，不僅應當作為自然意義與生物意義上的人而存在，更應當作為道德意義上尊嚴受保護的人而存在，擁有免于匱乏并尊嚴地生活的權利。這種權利，對保障現代社會所珍視的自由、和諧、社會團結而言，意義重大。正如學者所指出的那樣，“生活最低標準和通常的社會保險不是施舍；它是人們固有的權利，因為食物、住所和健康是行使自由的必要條件。自由本身意味著擁有多種選擇。當然，饑餓、寒冷、疾病和貧窮本身是不幸的。除此之外，它們還是自由的敵人”。[21]
社會保障權是現代社會中的一項基本人權，已經得到國際社會的普遍認可，如1945年《聯合國憲章》和1948年通過的《世界人權宣言》所表達的基本思想是“人人享有一切權利”。《聯合國憲章》第1條第三款將“促成國際合作，以解決人類福利性質之國際問題”作為宗旨之一，《世界人權宣言》第22條規定，“每個人，作為社會的一員，有權享受社會保障，并有權享受他的個人尊嚴和人格的自由發展所必需的經濟、社會和文化方面各種權利的實現”；第23條第1款規定，“人人有權工作、自由選擇職業、享受公正和合適的工作條件并享受免于失業的保障”；第25條第1款規定：“人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務；在遭到失業、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權享受保障。”等等。1966年《經濟、社會和文化權利公約》第9條規定：“本盟約締約國確認人人享有社會保障，包括社會保險。”第11條規定：“本盟約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度，包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。”第12條規定：“本盟約締約國確認人人有權享受可能達到之最高標準之身體與精神健康。”此外，在區域性人權公約方面，《美洲人權宣言》第16條、《歐洲社會憲章》第12、13條，歐盟憲法第二部分的《歐盟基本權利憲章》第94條等均確立了社會保障權的內容，而國際勞工組織更有多達五十多項的有關社會保障的公約和建議書。
社會保障權作為一項基本人權，還得各國憲法的普遍認可，已具體化為公民憲法權利。學者認為，憲法中規定社會保障內容的意義在于：“為彼此差異的社會與經濟勢力創造出一種可能性，使得它們對于政治意志形成過程中的合憲性參與，能夠作為社會國家秩序形成的評判標準而發揮功效”。[22]荷蘭學者馬爾賽文對142部民族國家的憲法進行分析，發現有33部憲法規定了享受寬裕或合理的生活標準的權利，有95部憲法規定了在失業、疾病、喪失勞動能力或年老情況下國家救濟和社會保險，有62部憲法規定了享受社會保險或社會救濟的權利。[23]根據學者鐘會兵的研究，（1）在韓國、泰國、伊朗、冰島、俄羅斯、法國、荷蘭、烏克蘭、意大利、巴拿馬、巴西、秘魯、古巴、智利等53個國家的憲法都明確規定公民有社會保障權。另外，還有日本、匈牙利等一些國家雖然沒有直接使用“社會保障權”的概念，但也通過“生存權”、“福利權”等其他的概念裝置表述表達了同樣的內容。（2）在巴基斯坦、科威特、敘利亞、印度、約旦、羅馬尼亞、西班牙、希臘、阿根廷、巴拉圭等50個國家的憲法中，分別用“國家保證”、“國家有義務”、“國家應”等詞匯明確規定了國家對公民的社會保障義務。在憲法中規定國家提供社會保障的義務，就直接反證了公民的社會保障權。[24]
雖然在很多國家憲法中，民生福利條款是規定在抽象的基本國策中，但這并不意味著該條款是“無實質之空白概念”或“無法律拘束力之方針規定”，[25]該條款事實上課以立法者通過立法對其予以具體化保護的義務。當前，世界大部分國家均通過具體的立法對公民的社會保障權予以保護。據統計，至1996年，全球共有168個國家和地區制定了社會保障法律，賦予公民社會保障權利。[26]
四、社會保障的美國經驗
基于個人主義傳統，美國憲法上并無明文保障生存權的規定，有關社會保障問題，特別是社會福利給付問題，在傳統上向來并不視為是憲法上所保障的權利（right），而被視為是一種恩惠（gratuity）或特權（privilege）。包括公職與公共福利等都被視為是源自公共部門的利益，享受與否都取決于公共部門事前允許或事后承認，政府所給予的利益（如公共雇用、公共教育等領域）即被視為特權，因此有關特權的賦予與剝奪，無論是在實體方面或手續方面，政府皆擁有完全的裁量，行政當局可附加各種條件介入干涉受給付者的私生活領域（如突擊性、強制性的家庭調查），即使對于接受給付者在不給予告知、聽聞的情況下，恣意地中止給付亦不違法。政府供給最為重要的副產品之一，是擁有對接受者“道德品質”、政治活動等進行審查和管制的權力。例如，俄亥俄州要求接受失業補助者作忠誠宣誓。曾有一度，《國防教育法》也要求忠誠宣誓等等。也就是說，受給利益并不等于國民的權利，政府因視福祉為一種特權、恩惠，因此不但可以隨時停止福利支付，在支付的條件資格上，亦可任意附加任何條件，即使是侵害到憲法上權利的條件亦不為違憲。[27]
20世紀30年代的大危機，促使美國政府開始意識到“政府必須竭盡全力救助失業人員，此舉不是慈善行為，而是社會的責任”，要“通過政府的作用，現代社會負有不可推卸的責任，保護那些已盡全力維持生計但仍做不到的人避免遭受饑餓，防止可怕的人力資源的巨大浪費”。[28] 1933年美國出臺了《聯邦緊急救濟法》，1935年國會又通過了《社會保障法》。這兩部重要法律的出臺，使美國的社會保障制度產生了質的飛躍，“即零星救災濟貧制度發展成為國家固定的社會政策，施舍式的社會救助發展成為公民的一種法定權利”。[29] 1944年，羅斯福提出所謂“第二個權利法案”，它具體包括了足以應付衣食與消遣的收入，充分的醫療保障，體面的居所、好的教育、養老、疾病、事故與失業的救濟等待。[30] 1964年，約翰遜總統在國情咨文中宣稱“向美國的貧困無條件宣戰”。不久，又向國會提出以經濟機會法案為主要內容的反貧困立法計劃。“向貧困宣戰”與福利權運動中所倡導的“生存權論”互相結合，在60年代后半期影響了不少學說和判決。特別是隨著“福利國家”在20世紀60年代的興起，美國人民開始用積極的含義來考慮政府的作用，社會的目標正變為保障每個人在社會中都能過一種合適的人類生活，“這樣一個政府權力的實施必須實現從上述目標中找到最終理由的社會，必然是以不斷的權利擴展為標志的。20世紀下半葉，新的利益幾乎前所未有地逼迫著法律，要求以法律權利的形式得到確認”。[31]
對美國福利權理論作出重要貢獻的主要有賴希、羅爾斯、米歇爾曼等學者。賴希認為：就現代社會人們十分依賴政府給付的現狀而言，政府的給付在當今社會已逐漸成為人民財富的源泉，他將這些福利受給資格等“政府給付”稱為“新財產權”。賴希指出，與身份緊密聯系的供給形式，必須成為一項權利。在失業補償金、公共補助和養老金等相關利益中，權利概念是非常必要的。這些利益的基礎是：人們承認，不幸和匱乏通常都是由非個人所能控制的力量造成的，比如技術變化、在物品需求上的變化、蕭條和戰爭等。這些利益的目的，是確保個人的自足，恢復他的健康，使他成為家庭和共同體中的有價值的一員；在理論上，它們代表了共和國中個人的正當份額。只有將這些利益轉化為權利，福利國家才能實現它的目標：在一個每個人都不可能完全是自己命運的主人的社會中，為個人的福利和尊嚴提供最低限度的基礎。[32]羅爾斯在《正義論》中提出一般的正義原則：“所有的社會價值——自由與機會、收入和財富、以及自尊的基礎都應平等地分配，除非任何價值的不平等分配對每一個人都是有利的”。具體又可以分為兩個層次的原則，“正義的第一個原則：每個人都應有平等的權利去享有與人人享有的類似的自由體系相一致的最廣泛的、平等的基本自由權利體系”（平等自由的原則）。“正義的第二個原則：社會和經濟的不平等的安排應能使它們符合地位最不利的人的最大利益，符合正義的儲蓄原則，以及在公平的機會均等的條件下與向所有人開放的官職和職務聯系起來”（機會的公正平等和差別原則）。整個正義原則優先于效率性與功利性原則，在正義兩個原則之中，自由原則優先于差異原則和機會原則，而機會原則又優先于差異原則。羅爾斯的這種分配的正義觀常常被視為福利國家的倫理基礎，米歇爾曼在此基礎上嘗試構建起“最低限度保障”的福利權論。米歇爾曼首先將羅爾斯的正義原則做若干修正，依優先順位為：第一原則：自由原則（政治、職業、生產活動選擇自由的最大化）；第二原則：A、機會原則；B、差異原則；C、處分原則（對收益處分自由的尊重）。并認為即使從差異原則導得出所得的權利（income right），仍不能說此包涵福利的權利，福利權須從機會原則和自由原則中產出。而在“作為公平的正義論”之中，所謂“自尊（self-respect）”的善（good）具有以下兩個角色：一、所得、財富等基本財（primarygoods）；二、作為正義各項原則的全體目的或目標。故正義各項原則都須符合 “自尊”，自尊居于正義論的核心位置，為福利權不可缺少的要素。而在追求社會實質正義的過程中，個人無法滿足基本的需要或正當要求時，州（政府）負有使其充足的最低限度保障的憲法上之義務。具體而言，食物、居所、醫療、教育等這些滿足最低限度的生存手段，是為保障個人尊嚴與福祉的要求，故應為憲法上的“福利權”。[33]
賴希教授的“新財產權理論”在20世紀70年代美國的“戈德博格訴凱利案”中得到了運用，該案改變了美國傳統中福利權是“特權”而非“權利”的觀念，同時也開啟了美國正當程序革命的大門。美國聯邦最高法院在此后的諸多判決中，對福利權給予了程序性的保障與關注。[34]由于美國憲法中沒有生存權條款，為了將社會保障給付賦予法的權利性，學說上多以法律正當程序或平等保護條款來找尋生存權的蹤影。但即使是特權論已消退的現在，作為以自立原則為基石的美國社會仍然存在福利訴訟的多樣性，以及福利權保障的實效性等問題。
結語：
社會保障是納稅人的權利，眾所周知與權利相對應的是義務，這意味著社會保障同時是政府必須承擔的一項義務。雖然對于社會保障權的性質，在學術上及實務中尚存在爭議，例如在日本，對《日本國憲法》第25條第1款“所有國民，均享有營構在健康和文化意義上最低限度生活的權利”的規定即存在“綱領性規定說”（“方針規定說”）、“抽象權利說”、“具體權利說”等三種觀點。[35]但《日本國憲法》第25條第2款明文課以了國家努力使生存權具體化的義務，規定“國家必須就一切生活領域和層面，努力提高和增進社會福利、社會保障以及公共衛生”。換句話說，“就業權和免于失業保障權并不意味著保證人人可以獲得一份工作的權利，但是國家具有為了達到充分就業而進行努力的漸進義務。包括采取特定消除失業的政策，提供就業指導、就業培訓等就業服務，制定相關的法律保障某些人的就業等等。”[36]亦即，雖然一個國家的社會保障水平與經濟發展程度有關，但經濟發展相對落后絕不應成為政府在社會保障方面惰怠的借口。政府應積極建立、完善社會保障法律體系，利用立法、行政、司法的一切手段，特別是一些資源再分配的措施（如透過累進稅來支付福利事業）給予低下階層人士一些物質上的援助，透過滿足了這些需要之后可以提高他們的謀生能力，從而獲得更好的機會，改善他們的生活狀況。[37]目前，我國已加入《經濟、社會和文化權利國際公約》、《兒童權利公約》、《消除對婦女一切形式歧視國際公約》等多部包含社會保障內容在內的國際公約，并加入了世界勞工組織C102公約———《社會保障最低標準公約》。2004年憲法修正案將“國家尊重和保障人權”及“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”正式載入憲法。這一方面表明了保障公民享有社會保障權是我國政府的國際法和憲法上的義務，國家有責任、有義務去加快社會保障的立法，努力創造社會保障權充分實現的條件。[38]另一方面，在某種意義上可以說是建立了我國公民基本權利的開放性結構，尤其是“國家尊重和保障人權”條款可以被視為我國憲法基本權利篇章中的“未列舉權利條款”，[39]為制度將來司法釋憲制度的建立預留了可能的空間。
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