[ 張基奎 ]——(2011-7-23) / 已閱17180次
法官信任機(jī)制的缺失和完善
——法官保障制度研究的一個(gè)維度
張基奎
【內(nèi)容提要】法官職業(yè)保障制度是最高人民法院“三五”改革綱要的重要內(nèi)容。本文從法官保障制度的價(jià)值分析出發(fā)，主要從法社會(huì)學(xué)的視角探討法官保障制度面臨的現(xiàn)實(shí)困境，指出法官保障制度受到爭(zhēng)議的根源在于社會(huì)公眾對(duì)司法或法官缺少信任；在法官呼吁提高保障水平，而公眾指責(zé)司法不公的困局中中，法院應(yīng)首先有檢討和完善自己的勇氣，不斷增進(jìn)社會(huì)公眾的信任。就基本內(nèi)容而言，法官保障制度是消費(fèi)性制度，當(dāng)法官努力改進(jìn)司法作風(fēng)，彰顯自己應(yīng)獲得完善的職業(yè)保障時(shí)，社會(huì)公眾及各級(jí)組織對(duì)待司法也應(yīng)有理性的姿態(tài)，給予司法以充分理解、尊重和支持。本文主要分為四個(gè)部分：第一部分，圍繞“信任缺失”這一主題，對(duì)有關(guān)法官保障制度的爭(zhēng)論從不同角度進(jìn)行解讀；第二部分，對(duì)現(xiàn)行法官管理體制進(jìn)行分析，提出信任缺失有司法體制、法律文化、社會(huì)心智等諸多根源，認(rèn)為法官保障制度的落實(shí)不僅僅是一種制度的建設(shè)，而更應(yīng)是一種文化觀念的改造、社會(huì)心智的引導(dǎo)；第三部分，從隊(duì)伍建設(shè)、社會(huì)溝通、司法監(jiān)督、職業(yè)保障四個(gè)方面提出建立法官信任機(jī)制，進(jìn)而落實(shí)法官保障制度的路徑；第四部分，結(jié)語。
【關(guān)鍵詞】信任機(jī)制、職業(yè)保障、司法改革、法律文化
法官是社會(huì)主義法治最直接的推進(jìn)者之一，法官隊(duì)伍的穩(wěn)定性如何、水平高低直接關(guān)系到司法的質(zhì)量，進(jìn)而推動(dòng)或牽制法治的良性發(fā)展。法官保障制度是法官隊(duì)伍建設(shè)的重要內(nèi)容，法官保障制度的完善與否，不僅僅意味著法官物質(zhì)待遇的豐厚與否，還標(biāo)志了司法在社會(huì)管理機(jī)制中的地位和作用。我國(guó)法官法對(duì)法官保障制度進(jìn)行了規(guī)定，但是，多數(shù)人認(rèn)為，這些規(guī)定或者過于原則，不好操作落實(shí)，或者過于粗淺，達(dá)不到保障目的。通過對(duì)司法實(shí)踐的觀察，筆者認(rèn)為，法官保障制度不完善或難落實(shí)，除了通常認(rèn)為的司法體制方面的原因外，更深層面的根源在于一種法律文化、法律觀念的扭曲，必須進(jìn)行一種文化觀念的矯正。
一、信任缺失：對(duì)法官保障制度的爭(zhēng)論
（一）職業(yè)需要還是變相福利？
關(guān)于法官保障制度的爭(zhēng)論，主要是“物質(zhì)化”問題，把法官保障制度簡(jiǎn)單等同于增加法官的工資和福利待遇。在社會(huì)分配不公、兩極分化仍比較嚴(yán)重的社會(huì)語境下，物質(zhì)化的法官保障很容易成為眾矢之的，引來強(qiáng)烈的反對(duì)。許多法官在論及法官保障問題時(shí)，首先提到的就是法官工作壓力大、工資低，進(jìn)而導(dǎo)致法官隊(duì)伍的不穩(wěn)定。而在社會(huì)公眾看來，盡管不同地區(qū)的法官工資有差異，但是其他許多階層豐厚很多，再要求增加工資，有些不知足。當(dāng)多數(shù)爭(zhēng)論停留在工資待遇的增加與否時(shí)，實(shí)際上已經(jīng)把法官保障制度引向歧路。筆者發(fā)現(xiàn)，由此進(jìn)一步關(guān)于司法體制、司法公正等話題的討論，都把解決“工資低”作為一劑藥方，似乎牽一發(fā)就能動(dòng)全身，就把法官保障制度簡(jiǎn)單化，甚至平庸化了。
所謂法官保障制度，是有關(guān)法官職業(yè)待遇、安全、獨(dú)立、尊嚴(yán)制度的總稱，目的在于確保法官審判權(quán)力的獨(dú)立運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)司法公正。具體來說，一是內(nèi)容層面。法官保障制度的內(nèi)容是復(fù)合型的，盡管從表述上予以順序羅列，但是，各項(xiàng)又是緊密結(jié)合、相輔相成的。比較豐厚的物質(zhì)待遇在滿足法官基本生活需求的同時(shí)，也標(biāo)識(shí)了一種較高的社會(huì)地位和必需的司法尊嚴(yán)；有了人身和身份方面的安全保障，法官才能解除后顧之憂，堅(jiān)持獨(dú)立自由的法律判斷。換而言之，法官保障制度有物質(zhì)的內(nèi)容，也有精神的內(nèi)容，對(duì)兩方面都必須有充分的關(guān)注，才能全面理解法官保障制度。二是目的層面，包括直接目的和根本目的。直接目的是建設(shè)公正、廉潔、為民的法官隊(duì)伍，從這個(gè)意義上講，法官保障制度是法官隊(duì)伍建設(shè)的組成部分，法官保障制度的立足點(diǎn)是要圍繞法官隊(duì)伍本身的建設(shè)來制定保障措施，而不是過多地追求宏觀體制的改造；同時(shí)，也為解決法官保障制度的困境尋找到切入點(diǎn)，即從加強(qiáng)法官隊(duì)伍建設(shè)入手，增進(jìn)社會(huì)公眾的信任，使公眾認(rèn)為給予法官完善的職業(yè)保障會(huì)“物有所值”。根本目的是確保審判獨(dú)立和實(shí)現(xiàn)司法公正，這是法官保障制度獲得社會(huì)公眾支持的價(jià)值基礎(chǔ)，如果不從這一角度看待和改進(jìn)法官保障制度，就會(huì)誤入歧途，使該制度失去應(yīng)有的生命力。
（二）保障還是監(jiān)督？
有人認(rèn)為，當(dāng)前司法改革的重點(diǎn)不是法官保障問題，而是司法監(jiān)督問題，要解決司法不公、司法腐敗的問題。這實(shí)際隱含了一種市場(chǎng)交易觀點(diǎn)：法官優(yōu)越的職業(yè)保障不是制度來安排的，而是應(yīng)通過自身的公正司法來獲得，換言之，以正義的司法產(chǎn)品換取相匹配的職業(yè)保障。問題是，正義的司法產(chǎn)品從何而來？在法官們看來，沒有完善的法官保障制度，自己的審判權(quán)力處處受到制約，無法完成正義司法產(chǎn)品的輸出。這似乎就形成了一個(gè)“死扣”：公正司法需要以職業(yè)保障為前提，而職業(yè)保障則要以公正司法為條件，誰也不肯讓步。
在這個(gè)困局中，筆者認(rèn)為，癥結(jié)不在于兩者如何實(shí)現(xiàn)交換，而在于困局之外的“社會(huì)感受”：司法真的不公嗎？社會(huì)公眾眼里的司法不公一般是指發(fā)生錯(cuò)案，根據(jù)最高法院在今年“兩會(huì)”上的工作報(bào)告，“在去年審結(jié)的再審案件中，因原判確有錯(cuò)誤或其他法定事由改判的11669件，占生效裁判的0.18%。”還有的省錯(cuò)案率在萬分之0.5左右 ，這表明，盡最大可能杜絕錯(cuò)案，確保公正司法，是各級(jí)人民法院和人民法官的根本底線。社會(huì)公眾對(duì)司法不公的敏感，一方面來自一些司法不公現(xiàn)象的確存在且沒有得到及時(shí)有效糾正，司法是社會(huì)正義的最后一道防線，司法不公堵塞了公眾尋求救助的最后渠道，污染了公正的水源；另一方面，更多的原因在于司法權(quán)威沒有得到樹立，不論當(dāng)事人還是一般公眾對(duì)司法機(jī)關(guān)的戒備多于信任，一旦司法裁判不利于自己或者與自己預(yù)期中的正義不相符，就武斷地認(rèn)為司法不公。
司法不公的感受還來自于司法監(jiān)督的失范，一些案件從司法角度并無不當(dāng)之處，但是由于當(dāng)事人和輿論媒體的推波助瀾、夸大歪曲，而成為社會(huì)公眾眼里的“司法不公”。法官保障制度不是簡(jiǎn)單的物質(zhì)保障，更重要的還有審判權(quán)力的保障。審判權(quán)力的獨(dú)立運(yùn)行是司法規(guī)律的必然要求，但是，并不排斥對(duì)審判權(quán)力的監(jiān)督，相反地，科學(xué)規(guī)范的司法監(jiān)督也是審判權(quán)力對(duì)立運(yùn)行的條件。從這個(gè)意義上看，完善的司法監(jiān)督機(jī)制也是法官保障制度的組成部分。筆者認(rèn)為，司法監(jiān)督機(jī)制的出發(fā)點(diǎn)在于保障審判權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，而不是簡(jiǎn)單牽制、粗暴干預(yù)；前提是對(duì)審判權(quán)充分信任，而不是總是以懷疑、戒備的眼光審查司法活動(dòng)的每個(gè)環(huán)節(jié)。當(dāng)有人以存在司法腐敗為由，提出加大司法監(jiān)督而反對(duì)完善法官保障時(shí)，實(shí)際把司法監(jiān)督和法官保障對(duì)立起來了，使司法監(jiān)督異化為干預(yù)司法的工具。我們發(fā)現(xiàn)，司法實(shí)踐中對(duì)法院和法官的監(jiān)督渠道很多，但多是沒有秩序的“廣場(chǎng)式”監(jiān)督，司法成為一種談資，甚至泄憤的對(duì)象。因此，規(guī)范司法監(jiān)督，不論對(duì)法官的職業(yè)保障，還是促進(jìn)司法公正都有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
（三）信任還是懷疑？
在法官保障制度中，法官既是主體性因素，又是對(duì)象性因素。作為主體性因素的法官，應(yīng)當(dāng)具備司法的基本倫理，敢于承擔(dān)司法的職業(yè)責(zé)任，有包拯的“鐵面無私”精神，由此才能贏得老百姓的贊譽(yù)和信任，才能得到來自社會(huì)公眾的支持和保障。另一方面，在依法治國(guó)的基本方略下，作為對(duì)象性因素的法官，應(yīng)是執(zhí)政黨關(guān)心、人大支持、政府配合、公眾尊重的職業(yè)群體，給予充分的信任。筆者發(fā)現(xiàn)，如果把法官保障制度作為一個(gè)系統(tǒng)的話，它的良性運(yùn)作需要一個(gè)“互動(dòng)”或“交換”的過程：系統(tǒng)內(nèi)的法官需要輸出足夠數(shù)量的“司法正義”，以贏得其他社會(huì)群體和組織的尊敬和支持；其他社會(huì)群體和組織對(duì)法官充分信任，提供良好的司法環(huán)境，才能使法官放心地獨(dú)立判斷“司法正義”。簡(jiǎn)而言之，就是交換信任的過程。 但是，這里存在一個(gè)不可忽視的悖論：彼此都需要對(duì)方的信任，而站在“不信任”的鴻溝面前，誰先邁出（或者有能力邁出）主動(dòng)的一步呢？法官與社會(huì)公眾的不信任狀態(tài)不是靜止不變的，可能個(gè)案的圓滿解決會(huì)贏得公眾對(duì)個(gè)別法官的信任，如陳燕萍，但是，總的來說，如果缺乏有效的疏導(dǎo)機(jī)制的話，這種不信任只會(huì)擴(kuò)大而不會(huì)縮小。當(dāng)前，當(dāng)事人為維護(hù)自身權(quán)益選擇到法院打官司，與其說是一種信任性選擇，不如說是一種制度性選擇。所以，信任危機(jī)是法官保障制度不能得到落實(shí)的“社會(huì)性心病”。 盡管法官們大聲疾呼，但是，社會(huì)公眾往往以“有色眼鏡”看待，認(rèn)為不過是為了提高自己的福利待遇而已。因此，法官保障制度問題不僅僅是一種制度設(shè)計(jì)問題，更是一種法律文化問題，即對(duì)法律的信仰和對(duì)法官的信任問題。
二、信任缺失的根源：對(duì)現(xiàn)行法官管理體制的分析
（一）經(jīng)濟(jì)分析
這里主要從兩個(gè)層面分析：一是微觀經(jīng)濟(jì)層面，對(duì)法院內(nèi)部的法官保障制度作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)進(jìn)行研究；二是宏觀經(jīng)濟(jì)層面，探討以經(jīng)濟(jì)為中心理念下的法官保障制度。
1.微觀經(jīng)濟(jì)層面
在法院系統(tǒng)里，對(duì)法官的管理（抑或保障）主要著眼于人事和業(yè)務(wù)兩個(gè)方面。人事主要指法官的晉級(jí)晉升、工資福利、獎(jiǎng)勵(lì)懲罰等。由于當(dāng)前法官的行政化管理，不同級(jí)別的法官在物質(zhì)保障方面的待遇是不同的；而級(jí)別的確定，主要由上級(jí)考核決定（民意測(cè)驗(yàn)只是一個(gè)環(huán)節(jié)），致使法官養(yǎng)成“向上看”的思維。這是法官喪失獨(dú)立思考的直接根源。陳燕萍法官說，“法官不是官。”重在強(qiáng)調(diào)法官要有平民作風(fēng)，做到司法為民。但在實(shí)際管理中，對(duì)法官又按照行政官員的機(jī)制進(jìn)行管理，值得反思。
法官業(yè)務(wù)主要是運(yùn)用審判權(quán)力審理案件。從法理上講，審判權(quán)的行使應(yīng)是獨(dú)立的，不受各種干擾，惟有如此才能促成裁判的公正。但是，我們發(fā)現(xiàn)，獨(dú)立審判在實(shí)踐中很難得到真正落實(shí)。一方面，由于法官責(zé)任追究制的失范和過分嚴(yán)苛，有些法官也不愿意承擔(dān)獨(dú)立審判的職責(zé)，寄希望于請(qǐng)示匯報(bào)等內(nèi)部途徑解決案件，一旦發(fā)生“錯(cuò)案”就能減輕自己的責(zé)任；另一方面，當(dāng)前的審判質(zhì)效考核體系也不斷擠壓法官獨(dú)立審判的空間，調(diào)解率、上訴率、發(fā)改率、陪審率等繁雜的指標(biāo)使審判活動(dòng)異化為“數(shù)字游戲”，法官不再是為解決糾紛而努力，而是在為質(zhì)效排名而挖空心思。
2.宏觀經(jīng)濟(jì)層面
以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是我國(guó)改革開放以來的基本路線，促成了我國(guó)三十多年來舉世矚目的偉大成就。但是，應(yīng)當(dāng)看到，我們也為經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展付出了較高的社會(huì)成本。由于政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系不完善，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”被理解為“經(jīng)濟(jì)至上”，包括司法工作在內(nèi)的一切工作都要為GDP的增加服務(wù)。由此，司法的原有功能被虛化或簡(jiǎn)化，而附加了許多經(jīng)濟(jì)服務(wù)功能，這些功能有的跟法律有關(guān)，但是可能會(huì)影響法院和法官的中立立場(chǎng)，如為企業(yè)經(jīng)營(yíng)提供法律建議，有的則根本不跟法律搭界，屬于法院作為地方部門被分?jǐn)偟娜蝿?wù)，如招商引資。在“經(jīng)濟(jì)至上”的影響下，法官辦案的尺度也變得扭曲：法律不再是惟一的準(zhǔn)繩，更重要的是還要看案件審判的效果是否有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。
從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，對(duì)某種制度合理性的論證主要著眼于制度成本和制度收益的對(duì)比。按照一般社會(huì)成員的理解，法官保障制度是一個(gè)“消費(fèi)性制度”，由國(guó)家或社會(huì)付出成本而建立，獲取利益，至少是直接利益的則是法院的法官們。在當(dāng)下人們對(duì)于社會(huì)分配不公、兩極分化等極其敏感的國(guó)情下，這種理解有一定現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)；但是，另一方面，這種理解又是片面的，沒有認(rèn)識(shí)到法官保障制度的根本價(jià)值取向是指向司法權(quán)威而不是法官福利，社會(huì)公眾是最終的根本受益者。法官保障制度的成本有物質(zhì)福利的一面，但這僅僅是一小部分，更重要的是權(quán)力的授予與制約、體制的獨(dú)立與監(jiān)督、身份的確認(rèn)與保護(hù)等。這些方面不是割裂的，而是相互關(guān)聯(lián)的，比如，提高法官的物質(zhì)福利，需要財(cái)政的支持，在當(dāng)前以地方財(cái)政為主要支撐的體制下，地方財(cái)政實(shí)力、地方政府的預(yù)算計(jì)劃等都極大影響法官物質(zhì)福利的保障。從這個(gè)意義上講，法官物質(zhì)福利問題不僅僅是“工資單”是否豐厚的問題，還是體制是否順暢、有效的問題。當(dāng)前，欠發(fā)達(dá)地區(qū)法官人才流失問題比較嚴(yán)重，表面上看是法官工資待遇低的問題，實(shí)際上應(yīng)從法院體制上尋找根源。
（二）社會(huì)分析
這里在經(jīng)濟(jì)分析的基礎(chǔ)上，從上層建筑的各范疇探討法官保障制度中的信任危機(jī)。
1.傳統(tǒng)法律文化
在我國(guó)傳統(tǒng)司法體制下，司法權(quán)是行政權(quán)的一部分，司法的運(yùn)作是以行政衙門的面貌出現(xiàn)的。在老百姓的心里，并沒有司法的專屬概念，有了問題就去“報(bào)官”，由官給個(gè)說法。這里的官就是行政官，而不是司法官。行政官在斷案時(shí)，要依律例裁判，并非隨意而為，但是，在老百姓看來，重要的是衙門給了自己一個(gè)公正的結(jié)果，至于這個(gè)結(jié)果是依據(jù)什么律例判斷的，倒不怎么關(guān)心。可見，在傳統(tǒng)司法活動(dòng)中，有法可依是客觀存在的，但是，老百姓更看重的是誰在坐堂問案，他在老百姓心中的信譽(yù)度如何。包青天就是在這種社會(huì)環(huán)境下產(chǎn)生的，人們到開封府鳴冤告狀，看重的是包拯的信譽(yù)度，盡管信譽(yù)度的背后需要扎實(shí)的業(yè)務(wù)功底做支撐，但是人們不看重后者。所以，傳統(tǒng)司法的公正主要靠官員的人格魅力來建構(gòu)的，這也是“人治”的內(nèi)涵之一。
把司法公正寄托于個(gè)人的魅力和品性，客觀上矮化了法院的應(yīng)有功能，使法院對(duì)法官的管理更加專注于道德品性的培養(yǎng)，也使公眾容易把司法的問題直接歸結(jié)為法官的問題。司法是以法官為主體的司法，如果從提高司法質(zhì)量角度講，這種做法是值得贊賞的；但是，如果試圖通過提高（抑或包裝）法官的魅力，來增進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)司法的支持，似乎有“取悅”公眾的嫌疑，在司法邏輯和司法實(shí)踐中都是講不通的。在現(xiàn)代司法中，我們要考慮傳統(tǒng)法律文化的影響，但不能被動(dòng)地妥協(xié)，更應(yīng)以積極的姿態(tài)引導(dǎo)公眾信服法律而不是信服法官，這也是當(dāng)前能動(dòng)司法的主要任務(wù)。
這里，筆者從傳統(tǒng)法律文化的角度論述法官和法律的關(guān)系問題，主要想說明法官的權(quán)威應(yīng)融入到法律的權(quán)威中，而不是相反。在法官保障制度中，樹立司法權(quán)威是根本目標(biāo)，樹立法官權(quán)威則是手段和內(nèi)容。如果局限于法官權(quán)威來探討法官保障制度，就會(huì)使之成為浮水飄萍，失去了根基。
2.社會(huì)心智問題
所謂社會(huì)心智，是指社會(huì)成員看待、處理社會(huì)生活矛盾糾紛的基本心理狀態(tài)，也可以說是現(xiàn)代法律文化問題，反映了現(xiàn)代社會(huì)成員對(duì)法律的態(tài)度。通說認(rèn)為，法律現(xiàn)代化的根本標(biāo)志是對(duì)法律的信仰而不是利用，法律在人之上，人的行為受法律的規(guī)范和指導(dǎo)，法律是處理矛盾糾紛的最根本標(biāo)尺。這里有個(gè)前提，即法律的完善程度，足以指導(dǎo)社會(huì)生活的各主要方面(完備之法)，在其指導(dǎo)下得出的結(jié)論不會(huì)違背社會(huì)基本價(jià)值（善良之法）。法律的完善不意味著法律的完美無缺，法律不完美的秉性才能體現(xiàn)法官的能動(dòng)價(jià)值，通過解釋法律來還原法律的本義。
事實(shí)是，法律的不完善性，是法律永遠(yuǎn)無法克服的局限，法官正是一群能夠理解法律基本精神，又能夠洞悉法律不完善之處的人，當(dāng)現(xiàn)有的法律條文從字面上無法解決糾紛時(shí)，法官會(huì)依照字面背后的法治精神進(jìn)行自由裁量——這不是無法的恣意行為，而是對(duì)法律生命力的闡釋和張揚(yáng)。因此，作為法官保障制度的重要組成部分，應(yīng)對(duì)法官的審判權(quán)力有充分的信任。也許信任本身是一種情感的托付，但是，這種信任取決于多種因素，如法律文化、傳統(tǒng)觀念、輿論指向、體制建設(shè)等等，這些不是法官保障制度本身能夠涵蓋的，但又的確是法官保障制度所必需的。
問題是，社會(huì)心智的不成熟或偏激，加劇了對(duì)法官的信任危機(jī)，甚至輕視法院和法官的職業(yè)活動(dòng)，表現(xiàn)為：⑴“打官司就是打關(guān)系”，把琢磨法官、拉攏法官作為打贏官司的關(guān)鍵。這實(shí)際是“人治”影響下法官本位主義的觀念，認(rèn)為好的法官就能保證司法的公正，對(duì)形象不佳、態(tài)度不好的法官就會(huì)懷疑其公正立場(chǎng)。⑵“輸了官司就是法官不公”，不從自身尋找原因。法官裁判的結(jié)論并不絕對(duì)是符合了客觀事實(shí)的正義，這是司法的基本規(guī)律。當(dāng)事人一方輸了官司，多數(shù)是自身違法行為應(yīng)承擔(dān)的不利后果，也有由于對(duì)法律規(guī)定的錯(cuò)誤理解、缺少有利自己的證據(jù)等因素造成的，在缺少法律援助的邊遠(yuǎn)地區(qū)和弱勢(shì)群體中，這種情況會(huì)客觀存在。有時(shí)候，即使法官盡力平衡雙方訴訟能力的差異，依職權(quán)進(jìn)行調(diào)查取證，也不能完全復(fù)原客觀事實(shí)，——因?yàn)榭倳?huì)有法律底線不能突破。這時(shí)候，如果把訴訟規(guī)則下形成的個(gè)案不公，歸罪到法官頭上，顯然是不合適的。⑶“輸了官司就上訪（上網(wǎng)）”，試圖對(duì)法官施加壓力。上訪，就是要找法官的上級(jí)，包括院長(zhǎng)、上級(jí)法院、黨委、人大，甚至政府，在許多老百姓眼里，政府也是法院的上級(jí)部門。上網(wǎng)，就是尋求媒體和網(wǎng)絡(luò)輿論的支持，把自己的“冤情”在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行控訴，引起公眾的關(guān)注和同情。 ⑷“判我輸了，你別想好過”。目前來看，法官人身安全問題日益突出，在“法官職業(yè)崇高”的理想光環(huán)下，現(xiàn)實(shí)總是給我們提出不可思議的難題。
3.司法體制問題
我國(guó)法院的確立是按照行政區(qū)域劃分的，這本身就為法院打上地方化的烙印。如前所述，法官被納入地方行政編制序列，人、財(cái)、物處處受制于地方，在這種情況下，讓法官撇開地方利益而獨(dú)立公正的審判案件，非常有難度。現(xiàn)在各級(jí)法院都在“司法要服務(wù)大局”，而在法院的地方化體制下，服務(wù)大局演變?yōu)榉⻊?wù)地方就不奇怪了。許多學(xué)者對(duì)當(dāng)前的法院體制耿耿于懷，認(rèn)為是導(dǎo)致司法不獨(dú)立的重要根源，而司法獨(dú)立是現(xiàn)代法治的重要標(biāo)志。目前對(duì)司法獨(dú)立的討論似乎越來越走向政治原則層面的爭(zhēng)論，本身就是對(duì)司法獨(dú)立的誤讀。司法獨(dú)立，強(qiáng)調(diào)的是司法權(quán)的獨(dú)立公正運(yùn)行，而并非建立脫離現(xiàn)有政治體制的獨(dú)立王國(guó)，相反地，筆者認(rèn)為，惟有深刻體察當(dāng)前政治體制，司法獨(dú)立的探索才有積極意義。從法律角度，提倡司法獨(dú)立也是有法律依據(jù)的，我國(guó)憲法就規(guī)定了審判權(quán)獨(dú)立的專門條款。這里的審判權(quán)獨(dú)立，就是司法獨(dú)立的基本要義。司法獨(dú)立或?qū)徟袡?quán)獨(dú)立的落實(shí)，除了司法體制的完善外，還需要法官具備獨(dú)立自由的人格，表現(xiàn)出對(duì)法律的信仰、對(duì)正義的追求，這正是法官保障制度的任務(wù)之一。
提到司法體制對(duì)法官保障制度的影響，許多人認(rèn)為改革司法的人、財(cái)、物體制是落實(shí)法官保障制度的有效途徑。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)理論上沒有錯(cuò)，但是，沒有認(rèn)清法官保障制度難于落實(shí)的根源所在。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，很難說地方財(cái)政不能保障法官的“高薪”問題，但是，高薪并沒有帶來較高的司法權(quán)威——至少?zèng)]有證據(jù)表明發(fā)達(dá)地區(qū)的涉訴信訪案件比欠發(fā)達(dá)地區(qū)的數(shù)量少。這實(shí)際又回到關(guān)于信任問題的探討，信任度的高低不取決于物質(zhì)待遇的豐厚與否，不取決于對(duì)法官經(jīng)濟(jì)地位的羨慕程度，而在于一種文化傳統(tǒng)、一種價(jià)值指引。當(dāng)前，我國(guó)正在開展的普法活動(dòng)，不能說沒有成效，但是，更多的是在推廣一種維權(quán)方式，而不是對(duì)法律的信仰和對(duì)法官的信任。因此，筆者認(rèn)為，司法體制的改革也不是解決當(dāng)前司法難題，特別是法官信任危機(jī)的萬能良藥，但又的確不失為一種現(xiàn)實(shí)的切入路徑，至少為法官解壓提供了制度層面的出口。
三、信任的建構(gòu)：法官保障制度的內(nèi)外互動(dòng)
（一）隊(duì)伍建設(shè)
法官保障制度落實(shí)的障礙首先不是來自財(cái)政實(shí)力的欠缺，而是社會(huì)觀念的阻力。當(dāng)缺乏信任而形成“職業(yè)保障”和“司法公正”之間的困局時(shí)，作為公權(quán)力一方的人民法院應(yīng)有足夠的勇氣首先檢討自己。目前來看，盡管法官隊(duì)伍建設(shè)水平整體有所提高，但是，不論就司法的政治性要求還是業(yè)務(wù)性要求而言，法官素質(zhì)還有很大的提高空間。毋庸諱言，相當(dāng)一部分較低素質(zhì)法官的存在，成為社會(huì)公眾反對(duì)給法官高薪保障的最現(xiàn)實(shí)理由。
法官隊(duì)伍建設(shè)是法官保障制度的內(nèi)容之一，在隊(duì)伍構(gòu)成上建立法官的權(quán)威，成為啟動(dòng)法官保障制度的第一步。筆者認(rèn)為，法官隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)注意把握好三個(gè)環(huán)節(jié)：⑴提高法官準(zhǔn)入資格。我國(guó)法官法對(duì)法官資格的規(guī)定，還不夠嚴(yán)格，特別是職業(yè)經(jīng)歷方面沒有明確要求，導(dǎo)致法官司法水平不高，不能讓當(dāng)事人信服。應(yīng)把具備一定年限的法院系統(tǒng)外相關(guān)法律職業(yè)背景作為申請(qǐng)法官資格的必備條件，使法官的來源更權(quán)威。⑵建立法官的職業(yè)化管理機(jī)制。法官法對(duì)法官的職級(jí)進(jìn)行了規(guī)定，是法官職業(yè)化的基礎(chǔ)，但是，法官職級(jí)沒有成為法官保障制度的內(nèi)容，倒是法官的行政級(jí)別關(guān)系到法官的工資和福利待遇。另一方面，法官職級(jí)的評(píng)定辦法也需要改進(jìn)，應(yīng)降低職業(yè)年限的限制，加大業(yè)務(wù)素質(zhì)的公開考核力度，促進(jìn)法官鉆研業(yè)務(wù)的積極性。⑶完善法官的辭退制度。就法官職業(yè)的特點(diǎn)來說，對(duì)法官不能輕言辭退，以確保司法獨(dú)立和公正；我國(guó)法官法有關(guān)法官辭退的規(guī)定失之過寬，應(yīng)當(dāng)改進(jìn)。但是，就我國(guó)當(dāng)前法官隊(duì)伍實(shí)際狀況來說，一批歷史形成的、業(yè)務(wù)素質(zhì)不高的法官的存在，又使我們必須把法官辭退工作作為當(dāng)務(wù)之急。在目前法官被納入公務(wù)員管理的體制下，把不適應(yīng)法院審判工作的人員分流到其他崗位和機(jī)關(guān)，應(yīng)是可行的。
（二）社會(huì)溝通
法官應(yīng)當(dāng)有寧靜致遠(yuǎn)的心態(tài)，確保做出冷靜理性的法律判斷；但是，司法又不是純粹的邏輯推理，還需要法官具備豐富的社會(huì)知識(shí)，做出符合社會(huì)普遍價(jià)值的判斷。因此，一名優(yōu)秀的法官要“隱于市”，在“出世”和“入世”之間尋求最佳的平衡。在當(dāng)前司法環(huán)境下，法官的“隱”不應(yīng)是被動(dòng)的，在保持內(nèi)心寧靜的同時(shí)，要積極觀察社會(huì)生活，要貼近群眾開展司法活動(dòng)。簡(jiǎn)而言之，法官不僅要會(huì)公正判斷，還要會(huì)公開判斷，在與當(dāng)事人、公眾的溝通中檢驗(yàn)司法質(zhì)量，提高司法權(quán)威。
司法的社會(huì)溝通有諸多障礙，主要來源于法律思維和社會(huì)常理思維的差異 ；但是，這種差異并不是不可彌補(bǔ)的，甚至在這種差異中，我們可以尋求兩者互相促進(jìn)的路徑。比如，常理思維中對(duì)客觀事實(shí)的執(zhí)著，促使法官靈活運(yùn)用訴訟規(guī)則，使法律事實(shí)盡可能接近客觀事實(shí)；常理思維中判斷是非往往是“先講理、再講法”，促使法官多了解公序良俗，把情理和法理結(jié)合起來處理案件；常理思維中注重要的是“說法”、“面子”，促使法官要到社區(qū)、農(nóng)村開庭，由群眾評(píng)說是非曲直。因此，對(duì)于法官來說，社會(huì)溝通的意識(shí)和能力是基本的業(yè)務(wù)素養(yǎng)，通過汲取常理思維中的合理成份，使司法的權(quán)威在人民群眾心中自然生成，而不是外在地灌輸給群眾。
（三）司法監(jiān)督
司法監(jiān)督也是司法機(jī)關(guān)進(jìn)行社會(huì)溝通的有效方式，只是與其他社會(huì)溝通方式不同，法院和法官在司法監(jiān)督中是被評(píng)價(jià)的對(duì)象；不過，在理性的司法監(jiān)督中，法院和法官的地位并不是被動(dòng)的，而是能夠從各種監(jiān)督渠道獲得改進(jìn)司法品質(zhì)的意見和建議，對(duì)一些批評(píng)意見給予及時(shí)有效的回應(yīng)，促進(jìn)法官更加準(zhǔn)確地運(yùn)用手中的審判權(quán)力。從這個(gè)意義上，建立科學(xué)規(guī)范的司法監(jiān)督機(jī)制也是落實(shí)法官保障制度的重要前提。
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