[ 孫鵬程 ]——(2003-4-26) / 已閱22730次
論《產(chǎn)品質(zhì)量法》第11條在限制地區(qū)壟斷中的作用
孫鵬程 （華東政法學院經(jīng)濟法專業(yè)2001級碩士研究生）
【摘 要】我國新修訂的《產(chǎn)品質(zhì)量法》第11條對地區(qū)壟斷進行了規(guī)制，其規(guī)制的范圍包括傳統(tǒng)的行政壟斷的大部，但又不以行政壟斷為限，因而其與《反不正當競爭法》第7條即有其聯(lián)系又存在較大的區(qū)別，但在《產(chǎn)法》中不存在與之對應的罰則對其作用的發(fā)揮形成了較大的制肘，解決這一問題至關重要。
【關鍵詞】競爭／行政壟斷／地區(qū)壟斷／罰則
通常認為，產(chǎn)品質(zhì)量法主要是由產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督制度與產(chǎn)品質(zhì)量責任制度兩部分組成。在國外立法中，產(chǎn)品質(zhì)量問題主要通過產(chǎn)品責任制度的構造來予以解決的。產(chǎn)品責任制度的構造被納入到傳統(tǒng)的民法體系之中，從最初的合同責任到后來的侵權責任，從最初的過錯責任到嚴格責任，無不是通過民事法律關系的視角來審視產(chǎn)品質(zhì)量問題的解決。而我國產(chǎn)品質(zhì)量法的一個特色是：將企業(yè)內(nèi)部產(chǎn)品生產(chǎn)的組織制度，政府監(jiān)督部門對產(chǎn)品供應者的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理制度，社會中介機構對產(chǎn)品質(zhì)量的審查和推介制度也納入到產(chǎn)品質(zhì)量法的體系當中，形成一種“全面的產(chǎn)品質(zhì)量管理立法”的立法體例。
我國的產(chǎn)品質(zhì)量法在經(jīng)過2000年的修訂之后，其體系更趨全面和完善。即以一種更先進的立法思想來審視產(chǎn)品質(zhì)量問題，這表現(xiàn)在產(chǎn)品質(zhì)量法不僅完善了產(chǎn)品責任制度，對產(chǎn)品責任類型做出了盡可能的細化區(qū)分，區(qū)別了產(chǎn)品瑕疵與產(chǎn)品缺陷不同的歸責原則、產(chǎn)品生產(chǎn)者與銷售者不同的歸責條件和順序、產(chǎn)品消費者與間接消費者不同的求償基礎等。還運用了大量的條文對產(chǎn)品質(zhì)量問題的事前預防和監(jiān)督做出了詳細的規(guī)定，單從條文數(shù)量來看，筆者認為我國產(chǎn)品質(zhì)量法的立法重心在于預防和監(jiān)督而不在于事后的救濟，更為重要的是，我們?nèi)绻砸环N競爭法的眼光來審視我國這部新修訂的產(chǎn)品質(zhì)量法，我們會發(fā)現(xiàn)，這部法中的一些條文中充滿了競爭法思想，它們將在我國公平市場體系建設中發(fā)揮積極的作用，本文將就其中最有代表性的《產(chǎn)品質(zhì)量法》第11條在限制地區(qū)壟斷中的作用作一分析。
一． 《產(chǎn)品質(zhì)量法》第11條的含義和作用
產(chǎn)品質(zhì)量法第11條規(guī)定“任何單位和個人不得排斥非本地區(qū)或者非本系統(tǒng)企業(yè)生產(chǎn)的質(zhì)量合格產(chǎn)品進入本系統(tǒng),本地區(qū).”
按照這一規(guī)定，任何單位和個人對不得采用任何手段對合格產(chǎn)品搞地區(qū)封鎖，包括不得以檢驗標準、檢驗方式不同為由要求重復檢驗；不得違法設置準入證、準銷證；不得違法要求事前特許及辦理其他審批手續(xù)，或采取互認等辦法限制異地或不同系統(tǒng)的合格產(chǎn)品在本地區(qū)、本系統(tǒng)生產(chǎn)、銷售等。①為了準確理解該條文的內(nèi)涵，我們應從如下兩點重點把握：
1．地區(qū)壟斷和行政壟斷
地區(qū)壟斷是我國的行政壟斷中最為常見的一種壟斷形式。學界一般認為地區(qū)壟斷行為是指地方政府及其職能部門通過行政權力建立市場壁壘的行為。②地區(qū)壟斷主要表現(xiàn)為在同等條件下，地方政府或其職能部門為了本地區(qū)的利益，針對在本地銷售的外地產(chǎn)品，采用制定地方法規(guī)、規(guī)章、質(zhì)量標準，乃至僅僅采用命令、通知、決定的方式，以質(zhì)量檢驗、核發(fā)銷售證照、收費等名義， 加重外地產(chǎn)品流通成本，即通過差別待遇限制外事產(chǎn)品流入本地市場，禁止本地資源流出，實施行政壟斷。
由于地區(qū)壟斷通常是因為地方政府為了維護本地區(qū)利益而實施的，所以一般依其實施壟斷行為的主體特征將其歸為行政壟斷。但行政壟斷并不能涵蓋地區(qū)壟斷的全部特征，因為在有些情況下，實施地區(qū)市場封鎖，限制產(chǎn)品競爭的可能是地方政府或其職能部門之外的主體。如地方的行業(yè)協(xié)會、中介機構、行政性公司、地方產(chǎn)品生產(chǎn)者，乃至個人都有可能、并有利益驅(qū)動實施地區(qū)壟斷行為。而行政壟斷也不僅僅表現(xiàn)為地區(qū)封鎖，也還包括政府及其職能部門實施的行業(yè)封鎖。所以，地區(qū)壟斷與行政壟斷是相互獨立，但外延又相互交叉的兩個范疇。那么《產(chǎn)品質(zhì)量法》第11條的所規(guī)制的對象使地區(qū)壟斷還是行政壟斷呢？我們就需要對條文中規(guī)制的主體“任何單位和個人”的范疇給與分析。
2．如何理解“任何單位和個人”
正是第11條中將其規(guī)制的主體范圍限定為“任何單位和個人”才使得《產(chǎn)品質(zhì)量法》的這一條文不至于成為《反不正當競爭法》第7條的簡單重復，而有其獨立的地位和意義。這一概括性的義務主體規(guī)定，使得前述的有如地方的行業(yè)協(xié)會、中介機構、行政性公司、地方產(chǎn)品生產(chǎn)者，乃至個人都被納入到消除地區(qū)壟斷的對象當中。學理上，我們把這些主體實施的壟斷行為統(tǒng)稱為行政性壟斷，以表明其既具有行政壟斷的行為特征，但又并非是標準意義上的行政主體所為的特性。所以地區(qū)壟斷主要表現(xiàn)為行政壟斷，但又不限于行政壟斷，即還應包含一部分行政性壟斷行為。由于《反不正當競爭法》第7條針對表現(xiàn)為行政壟斷的地區(qū)壟斷做出了明確具體的限定和規(guī)制，《產(chǎn)品質(zhì)量法》第11條對表現(xiàn)為行政性壟斷的地區(qū)壟斷規(guī)制的頒布實施，就使得我國法律體系中對地區(qū)壟斷的規(guī)制得以周延。
3．質(zhì)量合格產(chǎn)品
該條文處于產(chǎn)品質(zhì)量法的立法體系中，自然對產(chǎn)品質(zhì)量的問題給與一定的關注，這種關注就體現(xiàn)為法條對保護客體作了一種限定，即要求被本法保證流通的商品應該是“質(zhì)量合格產(chǎn)品”。但對“質(zhì)量合格產(chǎn)品”的內(nèi)涵和外延在本法中都沒有給與規(guī)定，這也就為規(guī)避此條款留下一個法律漏洞。
按照我國《產(chǎn)品質(zhì)量法》的相關規(guī)定來看，我國對產(chǎn)品質(zhì)量推行以企業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)控制為主，以企業(yè)質(zhì)量體系認證和產(chǎn)品質(zhì)量認證制度為主的認證制度為輔，并輔之以各級產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門的監(jiān)督抽查，形成一種對產(chǎn)品質(zhì)量的控制體系。但是產(chǎn)品質(zhì)量控制中所采取的標準，只有部分是強制性標準，要求“可能危及人體健康和人身、財產(chǎn)安全的工業(yè)產(chǎn)品，必須符合保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的國家標準、行業(yè)標準；未制定國家標準、行業(yè)標準的，必須符合保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的要求。”③對其他產(chǎn)品，標準不一，有行業(yè)標準、地方標準、企業(yè)標準乃至國際標準，判定產(chǎn)品合格與否，標準的選定就起到了至關重要的作用，那么產(chǎn)品是否合格也就并非是確定不移的一項事實了。而且對產(chǎn)品抽查，《產(chǎn)品質(zhì)量法》僅規(guī)定了“國家監(jiān)督抽查的產(chǎn)品，地方不得另行重復抽查；上級監(jiān)督抽查的產(chǎn)品，下級不得另行重復抽查。”④并沒有明確限制一地方抽查過，另一地方不得重復抽查，這也為限制產(chǎn)品流通留有空間。
二． 本條與《反不正當競爭法》第7條的比較分析
由于《產(chǎn)品質(zhì)量法》第11條和《反不正當競爭法》第7條針對地區(qū)壟斷的不同形式給與規(guī)制，所以對這兩個條文進行比較，分辨其異同，對準確理解和應用這兩個條文，規(guī)制地區(qū)壟斷，實有其作用和必要。
《反不正當競爭法》第7條規(guī)定“政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品，限制其他經(jīng)營者正當?shù)慕?jīng)營活動。 政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限制外地商品進入本地市場，或者本地商品流向外地市場。”它與《產(chǎn)品質(zhì)量法》第11條的區(qū)別在于：
1. 適用主體范圍不同
《反不正當競爭法》第7條的立法目的是根據(jù)我國的實際情況，針對行政壟斷規(guī)定的。所以該條規(guī)制的主體是政府及其所屬部門。《產(chǎn)品質(zhì)量法》第11條規(guī)制的主體是“任何單位和個人”。筆者認為，要準確理解“任何單位和個人”的外延，應當把本條與《反不正當競爭法》第7條結合起來，按照整體性解釋的方法予以理解。為了避免上述兩個條文重復規(guī)定、重疊適用，筆者認為，產(chǎn)品質(zhì)量法中所指的“任何單位和個人”應指除政府及其所屬部門之外的一切主體和個人，包括地方的行業(yè)協(xié)會、中介機構、行政性公司、地方產(chǎn)品生產(chǎn)者，乃至個人。
2. 限制的行政壟斷行為的內(nèi)容不同
《反不正當競爭法》第7條規(guī)制的行政壟斷的行為有：強制經(jīng)營行為、干涉企業(yè)正常經(jīng)營行為和地區(qū)壟斷行為。而《產(chǎn)品質(zhì)量法》第11條僅規(guī)定了地區(qū)壟斷行為。由于根據(jù)法諺“法律所保護的均為最容易被侵害的權利”，因而這兩個條文規(guī)制的壟斷行為上的差別，是由此兩個條文規(guī)制的主體的特征決定的，也是符合我國行政壟斷的現(xiàn)狀的。表明國家對行政主體的限制更為全面和剛性。
3. 保護客體不同
《產(chǎn)品質(zhì)量法》第11條強調(diào)客體需為“質(zhì)量合格產(chǎn)品”，而《反不正當競爭法》第7條僅規(guī)定了不得限制外地“商品”進入本地市場，或者本地“商品”流向外地市場。如前所述，由于對認證產(chǎn)品是否質(zhì)量合格上，為限制產(chǎn)品流通留有一定空間，是一種法律漏洞，在對競爭秩序和產(chǎn)品流轉的保護上反不正當競爭法采用“商品”這種概括性的規(guī)定也就顯得更為有力。
4. 罰則不同
違反《反不正當競爭法》第7條的規(guī)定，法律責任的形式有：①糾正行政行為。根據(jù)該法第30條的規(guī)定，政府及其所屬部門違反第7條規(guī)定的，應由其上級部門責令改正。②行政處分，政府及其所屬部門法定的行政壟斷行為情節(jié)嚴重的，由同級或上級行政機關給與行政處分。③行政處罰，被指定的經(jīng)營者借此銷售質(zhì)次價高的商品或者濫收費用的，監(jiān)督檢查部門應當沒收違法所得，并可以根據(jù)情節(jié)處以違法所得一倍以上三倍以下的罰款。
對于違反《反不正當競爭法》第7條的規(guī)定是否應承擔民事責任的問題，認識不一。如有的學者在分析《反不正當競爭法》局限性是認為“該法第30條又規(guī)定，違反本法第7條規(guī)定的，‘由上級機關責令其改正’或‘給與行政處分’以及‘沒收違法所得’或‘罰款’。......法律所規(guī)定的責任，其形式均為行政責任，為規(guī)定相關的司法救濟措施，依法理則有一定的缺陷。”⑤表明在其理解中，違反《反不正當競爭法》第7條的規(guī)定并無民事責任的救濟方式。但是有學者認為“該法第20條所規(guī)定的民事責任并未排除對行政壟斷的適用，該條本身就是適用于所有不正當競爭行為的，......因此，沒有任何理由將行政壟斷行為排除于該法第20條的適用之外，從而行政壟斷行為同樣可以構成民事違法行為。因此，行政壟斷行為同樣具有行政違法和民事違法行為的二重性。”⑥筆者認為，從實然的角度來分析，違反第7條的規(guī)定不應承擔民事責任。因為《反不正當競爭法》第20條第一款規(guī)定的“經(jīng)營者”違反本法規(guī)定給被侵害的經(jīng)營者造成損害的賠償計算方法。那么作為被侵害的經(jīng)營者民事請求權基礎的第二款規(guī)定，針對的也應是違反本法的“經(jīng)營者”。顯然第7條規(guī)定的“國家機關及其所屬部門”不屬于經(jīng)營者的范圍。那么針對第7條的民事賠償請求也就無從談起了。從應然的角度來看，對被侵害的企業(yè)給與經(jīng)濟賠償理所當然，但應當將其納入到國家賠償?shù)姆懂牣斨校鴧^(qū)別于一般的民事賠償。就目前而言，針對行政壟斷請求經(jīng)濟賠償，并沒有可操作的法規(guī)基礎。
違反《產(chǎn)品質(zhì)量法》第11條的規(guī)定，在該法當中并沒有相關罰則的規(guī)定。從某種程度上來說，第11條可以被看作是法律對外地產(chǎn)品不受當?shù)胤怄i、歧視的一種授權性規(guī)定。那么根據(jù)“無救濟，無權利。”的法理，此條文形同虛設。但筆者認為，為《反不正當競爭法》第7條無法適用的該法第20條民事賠償規(guī)定，恰可作為《產(chǎn)品質(zhì)量法》第11條罰則理解適用，此點筆者將在下文給與論證。
三． 適用第11條中障礙──罰則問題
如前述，《產(chǎn)品質(zhì)量法》第11條的規(guī)定，將在我國反地區(qū)壟斷的執(zhí)法中起到相當重要的作用，但在《產(chǎn)品質(zhì)量法》法條當中并沒有規(guī)定違反該條的責任條款，這成為了適用該條的重大障礙。筆者認為，如沒有相應的罰則，既使是法條措詞中給與明令禁止，也于事無補，此條文仍將形同虛設、流于形式。所以，適用第11條，發(fā)揮其在反地區(qū)壟斷中的重要作用，首要解決的就是違反該條規(guī)定的罰則問題。
筆者認為，充分利用《反不正當競爭法》第20條這一法律資源，將對適用第11條起到至關重要的作用。即，將法律規(guī)定作為一個有機完整的體系來解釋，將《產(chǎn)品質(zhì)量法》第11條作為競爭法的一個特別條款，準予其適用《反不正當競爭法》第20條民事請求權基礎的規(guī)定，以此來保障第11條所規(guī)定的公平經(jīng)營權的實現(xiàn)，達到限制表現(xiàn)為行政性壟斷的地區(qū)壟斷行為的作用。但為達到這一適用的目的，應澄清以下幾個問題：
1．特別條款與一般法的關系。
按照法律適用的一般原則，在特別法和一般法都有規(guī)定時，特別法優(yōu)先于一般法予以適用；在特別法沒有規(guī)定而一般法有規(guī)定時，應由一般法補充特別法予以適用。雖然在《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《反不正當競爭法》之間不存在特別法與一般法的關系，但筆者認為，由于《產(chǎn)品質(zhì)量法》第11條是一條競爭法特別條款⑦，而且如本文前述，《反不正當競爭法》是以競爭法的基本法典的形式存在于我國法律體系中的。所以在第11條與《反不正當競爭法》之間存在著特別條款與一般法的關系，那么以《反不正當競爭法》第20條來補充第11條在《產(chǎn)品質(zhì)量法》中無相應罰則的法律適用方式，是符合法律適用的一般原則的。
2．第20條中“經(jīng)營者”的范疇
《反不正當競爭法》第20條第二款規(guī)定，“被侵害的經(jīng)營者的合法權益受到不正當競爭行為損害的，可以向人們法院提起訴訟。”結合第一款的規(guī)定，適用第20條的法律要件是：①請求權主體是“被侵害的經(jīng)營者”②侵權者應為“經(jīng)營者”③經(jīng)營者應實施了不正當競爭行為④這一不正當競爭行為應對“被侵害的經(jīng)營者”造成實際損害。根據(jù)這一要件，第11條規(guī)制的主體是否屬于第20條中規(guī)定的“經(jīng)營者”的范疇，成為違反第11條規(guī)定能否適用第20條的關鍵問題。
基于已有的論述，按照整體解釋的方法，《產(chǎn)品質(zhì)量法》第11條規(guī)定的“任何單位和個人” 應指除政府及其所屬部門之外的一切主體和個人，包括地方的行業(yè)協(xié)會、中介機構、行政性公司、地方產(chǎn)品生產(chǎn)者，乃至個人。可見，第11條規(guī)制的主體并不能全部包含在“經(jīng)營者”的范疇之內(nèi)，只有行政性公司、地方產(chǎn)品生產(chǎn)者和個人負和經(jīng)營者主體條件時，其限制競爭的地區(qū)壟斷行為才能以《反不正當競爭法》第20條規(guī)制。所以，要想根本的解決問題還是需要通過立法修改，或者通過新的立法，如我國正在積極制定的反壟斷法，靠解釋來變通適用法律僅是權宜之計，終歸無法全面系統(tǒng)的解決問題。
四． 小結
本文對《產(chǎn)品質(zhì)量法》第11條作了競爭法的解釋，這種論證和解釋，探索性要比實用性更濃重一些。當然，本文并沒有涵蓋產(chǎn)品質(zhì)量法當中的所有的具有競爭法色彩的條文，如關于禁止偽造或冒用認證標志、名優(yōu)標志等質(zhì)量標志；禁止偽造產(chǎn)地或冒用他人廠名、廠址的規(guī)定，以及對禁止虛假宣傳，欺騙和誤導消費者的規(guī)定。這些不正當競爭行為已有較為完備的論述，另外，就產(chǎn)品推薦和產(chǎn)品認證中的反限制競爭問題還需另外撰文仔細分析，本文不再熬述。由上分析可以看出，準確理解適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》的規(guī)定，對建立和維護公平競爭秩序，增加社會經(jīng)濟的整體效率，增進社會整體福利，都有其意義。
The function of the article 11 of the quality of product law to restrict the district monopoly
Sun Pengcheng
(East China University of Politics and Law, shanghai 200042 China)
【Abstract】Distinct monopoly is regulated by the article 11 of the quality of product law in new revision. The range of the new revised regulation includes the most parts of the traditional administrate monopoly， therefore， which has certain relation with the article 7 of “anti-unfair competition law”， and simultaneously which makes quite different from that one. However， the corresponding punishment doesn't exist， which becomes the obstacles of its influence. Consequently， it is vital to solve this problem.
【Key Words】compete /administrate monopoly /district monopoly / punishment
注釋：
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