[ 李金良 ]——(2003-6-18) / 已閱23224次
兩委會矛盾的法理學分析
李金良 云南大學法學院
摘要: 村民自治制度二十世紀八十年代在全國逐漸實行,村委會直選后村支部與村委會的矛盾日漸突出,影響了村民自治的發展。村兩委的矛盾在本質上權利與權力的沖突，因此要建立村政運行的新模式，徹底解決兩委矛盾。
關鍵詞：村民自治、兩委關系、法理分析
村民委員會自治運動已在 中國大地上如火如荼地展開，從1988年《中華人民共和國村民委員會組織發》（以下簡稱《村組織法》）試行以來，我國的直接民主進程也在農村展開。村民自治運動因而對我國的方方面面產生了深遠的影響。有學者認為它可能導致我國政治運行方式的整體的變化，而且也引起了國際社會的重視。也有人把它譽為我國農民的三大創造之一。（另兩大創造為家庭聯產承包經營責任制和鄉鎮企業）。但由于農村直接民主的實行也引發了許多問題，其中最敏感的一個就是黨的領導與村民自治的關系問題。在實踐層面表現為村兩委（村支部與村委會）的沖突問題，在現階段表現得非常尖銳。
一、兩委矛盾的歷史
其實兩委的關系問題并非在現在才出現，早在我國人民公社解體以后，為填補農村的權力真空及無政府狀態，農民自發地組織了村民委員會實行自我管理，并既而被我國1982年憲法所確認成為1982憲法的一大特色，也正式確立了村民委員會的性質及其法律地位。而黨的支部在農村的建立可以追溯至革命根據地時期。因此可以說黨支部在農村發展的歷史遠遠早于村委會。但由于過去我國黨政不分的體制及片面地強調黨對人民群眾的領導權，農村實際上的權力中心只有黨支部，而沒有另外的組織。撤社建鄉以后，村委會漸漸發展起來。實際上在農村出現了兩個領導中心。在村委會取得法律地位特別是在1998年《村民委員會組織法》<以下簡稱村組法>實行后，村民直選得以確立，兩委關系問題隨即出現，可以說兩委關系問題是我國層層民主發展的產物，也是黨政分離在農村引發的必然結果。關系問題早在黨支部在農村建立起來那天就為兩委關系問題產生埋下了伏筆。而由于強調黨對一切的領導把問題掩蓋起來。也是政權從全能主義到后全能主義 轉變過程中的必然產物。由于兩委問題長期沒有解決好，引發了許多其他問題，如村內耗嚴重，農民的權利沒有很好的保障，黨的政策無法真正落實及黨的權威在農村下降等，村民的民主權利被虛置等等。因此
解決好兩委關系問題關系著農民的切身利益，也關系著村治的健康發展及黨的領導的實現。
二、兩委關系問題的表現及實質分析
我國《村組法》第二條規定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事物和公益事業，調節糾紛，協助維護治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”等主要職責。而《中國共產黨農村基層組織工作條例》第九條第二款規定:“村黨支部討論決定本村經濟建設和社會發展中的重要問題.需由村民委員會村民會議或集體經濟組織決定的事情，由村民委員會村民會議回集體經濟組織依照法律和有關規定作出決定。” 兩者在條文上明顯地存在矛盾：一是重要問題與涉及村民利益問題交叉；二是由于農村的現狀導致農村的事務錯綜復雜難以區分重要與非重要問題，導致黨支部與村委會在許多問題上擁有同樣的決定權，權責不分明。而在實踐層面則表現為村主任與村支書的矛盾。在許多重大問題上兩者都有發言權，且兩者的權力都有合法的來源。村主任的權力來源于村民選舉，具有很強的合法性，而村支書的權力來源主要是由于中國共產黨的執政黨的法律地位決定的及歷史傳統（長期以來村支書都是唯一的權力中心）和是上級黨委的認可。因此其合法性也不容質疑，并得到了民眾的認可。因此村主任和村支書分庭抗衡導致
了矛盾的激化。有的學者把兩委矛盾分為個人間矛盾、組織間矛盾和權力間矛盾。個人間的矛盾是由于村支書和村主任在性格、作風等方面的不同引起的，組織間的矛盾是職權不明存在重合引起的，而權力間的矛盾則是政權與治權的關系，也是國家與農民間關系緊張的表現。
也有人認為兩委矛盾只是由于黨委在新的形勢下工作方法的落后和村運作不成熟引起的。由于村民直選村委后，黨支部失去了過去一直以來直接插手村具體事物的途徑和合法性而不知如何實現黨的領導的恐慌狀態。村委由村民直接選舉產生，認為自身的合法性來源于民眾，而不需要黨的領導，出現了“村委直選，支部靠邊；村委領導，支部放倒”的現象。
要把握兩委矛盾的實質，我們有必要從兩委所體現出的性質及其職權上來考察。從村民自治的發展歷程看，村民自治是農民自己發明的自我管理，自我教育，自我服務的基層群眾性自治組織，村民委員會辦理本村的公共事物和公益事業，調節糾紛，協助維護治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。因此其職能主要表現為經濟職能和關于切身利益的安全、健康及文化教育等。從現實情況分析，農民希望選出的村委會能抵制國家的不合理分派，替村民說話，也就是希望村委會起到保護人的角色 。歷史上由于科舉制度的廢止，能起保護者角色的士紳階層也隨之消失，從而導致城鄉二元結構的開始形成，農村精英的流失，導致國家與鄉村之間的屏障的消失 。農民的保護責任無人承擔，而導致國家權力的滲入，可以說村民自治是農民在尋找保護人的過程向過去的復歸。這一點可以從農民的生存倫理上得到驗證。斯哥特認為農民在長期的惡劣生存條件下形成自己的經濟倫理 ，那就是“活下去”，除此之外，別無他圖。農民的利益訴求也就表現為一種特殊的要求，得到生存安全的訴求，也就是說農民利益訴求表現為低水平的利益防衛。就是對正常基本權利的保護。從實際調查看，村民要求選出的村委能帶領他們致富，這也表現出選舉的動機來
源于利益的追求。因此可以說村民自治是在農民追求一種保守型利益時發明的。村委會也寄托著農民想通過它實現自己的基本的經濟的安全權利及生存倫理的希望，村委會是農民權利的體現者和主張者。而對這些基本權利的威脅可能來自強大的官僚國家。
黨的基層工作組織條例規定黨支部是中國共產黨的基層組織，要貫徹黨的路線、方針、政策及實現黨對農民的領導，幫助農村發展經濟，加強農村基層政權建設，實現國家政權對農民的控制，使之在黨的領導下有序穩定發展，也就是實現國家對鄉村的整合。中國共產黨是中國先進的黨，執政為民，從它誕生以來就堅持為人民服務的宗旨。因此黨的領導和人民的長遠利益，國家的整體利益是一致的。但由于我國是后發型的國家，需要在很短的時間內實現現代化，因此在發展過程中有可能在一定時間一定范圍內為了國家的發展整體的長遠利益，有可能犧牲一部分人的局部利益，而導致社會的不穩定和階層的分化。在這種壓力型體制下，國家不得不加強對社會的控制。黨委的權力就是體現為一定的國家控制權力，從國家政權本身的性質看它也是一種擴張性的權力。也有學者指出鄉村自治是一種國家政權重建的方式。因此黨支部所體現的其實是一種權力。
權利英文表示為right，按照〈〈布萊克韋爾政治百科全書〉〉的定義：“① 描述一種制度安排,其中利益得到法律保護,選擇具有法律效力、商品和機遇在保障的基礎上提供給個人。②表達一種正當合理的要求。即上述制度安排依法建立并得到維護尊重，權利似乎突出地代表了個人主義價值，我們在權利被認為是在嚴肅保障個人或人們的一些利益具有重要意義時才論及它們。”因此含有權益、主張、給他所應得之意。在西方往往與自由這一概念相聯系,也就是我們通常所說沒有自由便沒有權利，更沒有利益。而權利的主體一般表現為個人或組織，它是人民在與國家權力斗爭中從國家權力那里獲得的，因此從一開始權利就是與權力相對立的，一直與權力進行斗爭，進而擴大了權利的范圍。因此它具有個體性、保守性（消極被動性）、防御性。權力呢，英文表示為power、authority，〈〈布萊克韋爾政治百科全書〉〉的定義：“權力在最低限度上講是指一個行為或機構影響其它行為者或機構的態度和行為的能力，霍布斯把權力定義為一種因果關系，是一種主動出擊的‘行動者’和被動的承受對象之間的因果關系，韋伯把權力定義為在社會交往中一個行為者把自己的意志強加在其它行動者之上的一種可能性”。含有控制、權威、擴張之意。它是歷史的
產物，是階級斗爭的產物。馬克思經典作家認為權力是國家所有的，是統治階級通過國家進行管理控制社會的手段。因此它一開始就帶有控制性、擴張性和權威性、主動性。
在封建社會和資本主義社會，權力是地主階級和資產階級對大眾進行空壓榨的手段，是少數人享有的特權。權利則是大眾與權力斗爭的產物，因此在階級對立的社會中，權利和權力是對立的，不可調和的。一部權利發展史也就是一部人民與權力的斗爭史。大眾在與神權、皇權的斗爭中慢慢解放了自己，贏得了權利。在我國人民民主專政的社會主義國家，消滅了階級差別，人民享有了管理國家的權利，因此國家權力也就轉化為人民大眾管理自己事務，實現人民大眾整體利益的工具。權利與權力的對立由于階級差別的消失，人民整體長遠利益的一致而消失。但是由于我國正處在全面建設現代化的時期，國家為了長遠利益而對各個個體的利益進行整合。在整合過程難免損害一部分人的局部利益，但這也是不可避免的。另外，在權力運行過程中，如果沒有很好的監督制衡手段，它自身仍舊回墮落為損害人民權利的暴政、暴力，也是由于它本身的擴張性、控制性決定的。也就是說在農村權利與權力的沖突在一定范圍內，一定時間內是存在的，也是不可回避的。村支部與村委會的矛盾在一定程度上也體現為權力和權利的沖突。
三、 構建新的農村政治運行模式，調和權利與權力的沖突
權力導致腐敗，絕對的權利導致絕對的腐敗，要調和村委會與村支部的矛盾，則需要重構農村政治的運行模式。我國農村政治運行的參與者有主要三個：村委會、村支部與村民會議。筆者所構建的三者的適當關系可以用下圖表示：
相互制衡
村委會 村支部
合作
監 監
督 督
村民會議
從圖中可以看出，村委會與村支部要同時對村民會議負責，接受村民會議的監督，村委會與村支部兩者之間是制衡與合作的關系。村委會與村支部兩者之間通過制衡和合作達到制衡權力與限制權利濫用的目的。因此我不贊成村委會或者村支部一肩挑，這只能導致權力腐敗和對權利的損害，在現實中更可能導致支書角色的不明。村民會議對村委會的監督比較容易實現。難的是村民對村支部的監督。因為村支部是黨的基層組織，按照法律和黨章的規定，對村支部的監督權只能由黨員和上級黨委來行使，但沒有自下而上的監督是不完善的，也是無力的。要實現村民對村支部的監督，山西河曲的“兩票制”不失為一種可行的手段，但仍需完善。本人認為更為有效的辦法是建立村委會和村支部兩者的聯席會議共同對村民負責 ，
涉及村民利益的重大問題村兩委班子共同協商作出決議，在協商過程中兩者各自發揮主動性地位平等 共同對村民會議負責，這需要要重新修改法律、黨章和在時間中探索，從制度上確立村民對黨政聯席的監督，如可以在村民自治章程中明確。這并沒有消除黨的領導的可能性，因為如果按照“三個代表”的要求黨支部全心全意為村民服務，帶領群眾發展經濟，切身為村民著想黨的權威自然回樹立起來，黨的領導也自然能實現。若不然即使口頭上天天強調黨的領導，利用強制手段讓村民服從黨的領導，黨的權威最終也不可能實現，反而會削弱。
村支部和村委會的職權不明也是兩委之間沖突的重要誘因，因此有必要在制度層面明確劃分，做到不在其位，不謀其政，各司其責與分工配合，如可以采用村規民約等手段健全職責劃分。
另外要提高黨員素質與開創黨支部領導的新局面，創新領導方式與方法，黨要適應村民直選的形勢，農村黨組織的權威要通過民眾的確認，能不能得到群眾的挑選與承認是新時期黨評價黨員素質的標準，共產黨的領導必須要通過切實地為人民謀利益，身體力行“三個代表”才能建立其“合法性。”
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