[ 李園春 ]——(2003-7-4) / 已閱15926次
審視抗擊非典的轉變過程的思考
李園春
今年以來，非典（傳染性非典型肺炎的簡稱。世界衛生組織確定為嚴重急性呼吸道綜合癥，即SARS）疫情的發生和蔓延，暴露出我國在處置重大突發公共衛生事件等方面的機制不健全，防治工作在一段時間內有些被動。在很快意識到這一疫情的挑戰性之后，政府迅速果斷地采取了一系列措施，開始由被動應戰轉為主動應戰；由“內外有別”的信息模式轉到“及時、公開、透明”的信息模式；由衛生部門的防疫工作轉到各級政府的“當務之急”、“重中之重”；由內部的方式控制局勢轉到依法運作的機制。如今，中國非典疫情高峰已經過去。我們再來審視抗擊非典危機中的轉變過程，有很多寶貴的經驗值得我們特別珍惜的。
一、抗擊非典的轉變過程
（一）建立責任體系、官員問責制與部門防疫到政府重中之重的轉變。
非典疫情的發生和蔓延，與一些政府部門和地方官員不盡職責密切相關。也暴露出干部人事制度和責任體系的明顯缺陷。改革開放以來，政府以經濟建設為中心的職能，一直把經濟增長和確保經濟增長的社會政治穩定當作核心政策目標，在干部人事制度方面，選拔使用考核領導過于看重GDP等政績標準，較少重視對其在公共事務管理、解決公共問題、提供公共服務方面的能力水平和實際成效的考核。一旦發生傳染病等公共問題，政府和地方官員的本能反應是為了不影響經濟增長、不影響旅游、商務活動，盡量淡化處理。有的甚至將疫情等同于轄區內“重大事故”，惟恐考核被“一票否決”，對疫情隱瞞不報。加上我國已制定的《戒嚴法》、《傳染病防治法》、《防震減災法》等多部緊急狀態法律對緊急狀態下特定責任人肩負的法律責任規定得比較原則，不夠具體，對于這些負責人的責任追究規定得也很籠統，可操作性不強。這種過于抽象、籠統的法律規定對于緊急突發事件中擔負重要職責的特定人群沒有起到很好的約束作用和激勵作用。這種責任體系方面的缺陷和政府部門、地方官員的行為及態度，使得各方面無法及時全面地了解疫情，從而失去了控制非典的最佳時機。
在意識到這些危害之后，黨中央、國務院采取了果斷的措施。建立集中統一，分級負責，任務明晰的責任體系。4月23日，國務院成立了由吳儀副總理為總指揮的防治非典型肺炎指揮部，統一指揮，協調全國非典的防治工作，并加大了對失職官員的責任追究力度。繼張文康、孟學農去職開高官問責制之先例，在不到一個月的時間，全國已有120多名中央和地方官員因防治非典不力而受到撤職或黨政紀處罰。在這種鐵腕手段的高壓下，各級官員如履薄冰、如臨深淵，有的以慣用的工作方式，給自己也給他人立下軍令狀，有的甚至將確保零指標與官員職務掛鉤來作為硬指令下達，從而采取了一些具有較強恣意性的、人治化嚴重的緊急對抗手段。
但是，客觀地說，這種首次在突發災害事件中，就同一問題連續地、大范圍地處分失職官員。對于抗擊非典由衛生部門的防疫工作到各級政府和“當務之急”、“重中之重”的轉變起到極為重要的作用。各級組織指揮、職能機構得以高效運作，政府采取一系列政策措施得以貫徹落實，為抗擊非典提供了強有力的領導和組織保證。
（二）日報告疫情、零報告制度與信息內外有別到及時公開透明的轉變。
在非典疫情始發階段，政府害怕社會會恐慌，沒有及時發出有關疫情的真實信息，也沒有讓新聞媒體及時報道有關信息，對一個可能導致國際影響的傳染病，也沒有及時向國際組織傳播疫情消息。反而反復強調全國各地疫情得到了有效控制，旅行和商務活動都是安全的。由于未能迅速掌握疫情真實情況，做好疫病預防、控制和治療工作，導致了疫情的進一步失控和各種謠言四起，加重了人們心底的疑慮，對政府有關疫情的公開信息的信任產生了動搖，政府的公信力受到嚴重的影響。直至疫情引起了國際社會的廣泛注意，西方主流媒體密集型地對中國進行大量負面報道，對中國政府的工作不足之處予以夸張性的報道和惡意指責，直接對我國政治體制進行誣蔑性攻擊，非典問題演變成了變相的國際“制裁”。對我國政府公信力和國際形象的負面影響不亞于一場“軟戰爭”。
4月20日，衛生部常務副部長高強在記者招待會上第一次承認中國有漏報疫情問題。同時對衛生部和北京市進行了批評。宣布自4月21日起，將疫情由過去的五日一報改為一日一報。所有的醫院，包括軍隊醫院都要對非典病例進行報告，地方政府對非典病例實行日報告和零報告制度，政府統計非典病例完全公開和透明。這樣一方面滿足了國際組織的需要，另一方面也讓民眾了解疫情的真實情況。政府這種由“內外有別”向“及時、公開、透明”轉變的信息模式，非但沒有引起群眾的恐慌，造成社會的不穩定，反而讓流言和謠言的傳播缺少空間和動力，在最大程度上解除了人們可能發生的恐慌心理，提高了人們的承受能力。政府的公信力得以空前的提高。政府制定的政策和采取的一系列防治非典的措施得到了公眾的廣泛支持、積極參與條件的配合，增強了全社會抗擊非典的信心，形成了上下一心、眾志成城、抗擊非典的局面，為抗擊非典提供了強有力的社會基礎和力量保證。
（三）23天一部法規與內部控制向依法運作機制的轉變。
2002年11月廣東省佛山市出現第一例非典病例，并在廣東蔓延之后，又相繼在包括北京在內的一些城市和地區蔓延，也暴露出我國傳染病防治工作中法律體系的不足。由于對非典缺乏認識，加上一些醫務人員缺乏必要的傳染病防范的法律意識和相關知識， 一些非典患者沒有得到及時有效的診斷和治療，更沒有采取嚴格的隔離措施，導致了包括醫務人員在內的大范圍的交叉感染。反映出我國傳染病防治第一道防線的薄弱。在2003年3月底之前，非典傳染實際上已經變成了全國性的問題了，雖然說各級政府可以直接采取法律手段控制此次疫情，可惜的是此次傳染病是新病種，而與之相關的很多法律規定又不利于新病種的控制。根據1989年制定的《傳染病防治法》，只有國務院和衛生部可以增加新的傳染病種，而國務院和衛生部不可能輕易地根據地方疫情依法增加新的傳染病，這使得地方政府在發現非典疫情后，只能參照傳染病防治法進行防治，在選擇政策方案，采取的直接政策手段等方面權力受到很大限制。對非典的調查、控制和治療等，基本上還是地方性的問題。各地政府和有關的部門為減少人員聚集，遏制非典的擴散，相繼出臺了一些地方法規或行政措施，這些應對緊急狀態的行政措施規定的立法層次較低，種類五花八門，缺乏可操作性，只能依靠公眾的理解和支持運作。這種以內部的方式來控制局勢的傳統機制很快就失靈了。由于疫情越來越嚴重，4月1日，吳儀視察中國疾病預防控制中心，第一次在公開場合提出應急機制建議的問題。4月8日，衛生部以通知形式將非典列為法定傳染病。4月23日，國務院的常務會議也決定將非典列為法定傳染病，依法進行管理。4月14日，溫家寶總理在國務院第四次常務會議上同意建立突發公共衛生事件應急機制。次日，國務院法制辦緊急部署法規起草工作。5月12日《突發公共衛生事件應急條例》正式頒布實施。這是新中國成立以來出臺速度最快的一部法規，只用了23天時間。5月14日，最高人民法院和最高人民檢察院聯合公布了《關于辦理妨害預防、控制突發傳染病疫情等災害的刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》�！锻话l公共衛生事件應急條例》的制定和實施，標志著我國應對突發公共衛生事件進一步納入法制化軌道，也標志著我國處理突發公共衛生事件應急機制進一步完善。防治非典實現了由內部控制的傳統機制向依法運作機制的轉變。
（四）SARS病原之爭與非典科研由短期應急向中長期科研以及公共衛生、科研能力建設的轉變。
突如其來的非典疫情，在考驗各級政府和官員應對危機的科學決策能力，考驗我國衛生防疫機制應對突發事件的能力，考驗每個公民應對危機的科學、理性的態度和責任感的同時，也考驗著我國科學界應對突發事件的科研能力。自非典疫情出現之后，伴隨有關非典科研的種種進展，人們對非典這一新發疫病認識上的種種不足，現有科研體系的種種弊端也就漸漸顯露出來。
從中國工程院院士、呼吸病專家鐘南山收治第一例“怪病”，繼而逐個排除炭疽、鼠疫、禽流感等病因，將“怪病”首次命名為“非典型肺炎”，就開始了查找非典病原體和追根溯源的探究以及研制防治疫病的藥物。2月18日，國家疾病中心宣布了中國疾病預防控制中心病毒學首席研究員、中國工程院院士洪濤關于非典病原為衣原體的發現。對此鐘南山提出反對意見，并最終確認非典的病原為冠狀病毒。3月15日，世界衛生組織將這種首先在廣東發現的疾病改稱為嚴重急性呼吸系統綜合癥（Severe Acute Respiratory Syndrome），英文縮寫SARS。4月16日，該組織又宣布了引起非典的病原體找到了，是一種變種的冠狀病毒。從而宣告了SARS病原之爭落下帷幕。
為了從根本上阻斷SARS的傳播鏈條，在非典防治中占主動地位，深圳與香港聯手，成立了聯合攻關小組開展了對SARS病毒的追本溯源的研究。4月13日，科技部決定以最快的速度籌措2000萬元863計劃應急研究經費，重點投在特異性治療藥物和抗體篩選、診斷試劑和疫苗的研制、致病機理的研究等方面，希望通過流行病學、免疫學、分子生物學等技術和手段，探明病因及發病機理，指導臨床治療；研究快速檢測方法，協助臨床早期診斷。中科院北京基因組研究所暨華大基因研究中心與軍事醫學科學院微生物流行病研究所的科研人員繼4月16日破譯了SARS病毒的全基因組序列之后，又于4月19日研制出非典快速診斷技術—酶聯免疫吸附法試劑。全國其他科研單位也相繼有非典科研成果問世�？茖W技術作為第一生產力，為有效控制非典的蔓延，并最終取得抗擊非典的勝利贏得了時間，創造了條件。
非常遺憾的是，此次國內非典科研工作也走向了兩個極端，由一開始條快分割、各自為戰，到后來的成果公開、免費共享。其結果是中國科學家在世界的SARS研究中打了敗仗。加拿大和美國的科研人員搶先于我們公布了SARS病毒的全基因組序測序結果，并發表了研究論文。產生這種結局的原因不在于我國科研技術，科研設備甚至科研理論的落后，而在于我國科研制度存在的缺乏突發事件科研應對機制；沒有統一的科研體系，各科研單位還是條塊分割、各自為政、各自為戰；國有科研機構長期養成著“等米下鍋”傳統習慣，保留著計劃經濟時代的特征等諸多弊端。而另一方面，在大災面前，為了集思廣益，形成合力，共同對付重大疫情，早時找到最佳的治療和預防辦法。國內的非典研究成果又是公開的、共享的，從未有與專利聯系在一起，知識產權意識談化。也幫助了國外的某些機構節省下大量的初期研究費用，大大地提高了藥物的研究速度，使得國外的機構搶先對已經取得的非典研究成果申請專利。
5月29日，北京非典報告病例首次降至個位數，僅為9人。全國防治非典指揮部科技攻關組也宣布，以臨床救治、防護與預防措施應急科技攻關為重點的第一階段工作已經結束，并取得一系列進展。至此，我國非典科技攻關工作重心正由應急部署，全面啟動轉為協調督導，重點突破；從短期應急轉為中長期科研以及公共衛生、科研能力建設。
6月2日，內地非典確認病例首次零報告。但人類對非典病毒的特性、傳染規律還沒有完全研究清楚�？茖W家到現在還沒有研發出可以防治非典的特效藥物和疫苗。世界衛生組織坦言：“非典是21世紀第一種嚴重而容易傳染的新疾病，對這種疾病，我們所知相當不足，也極度迷惑”。研究人員認為非典病毒的生存能力，傳染能力以及傳染途徑都大大超過人們的原先估計。冷靜看待目前取得的階段性成績，心勁不松，警惕不懈、斗志不減，不為疫情一時一地被控制的表象所麻痹�？箵舴堑涞母黜椆ぷ鬟�在繼續，非典科研任重道遠。
二、審視抗擊非典轉變過程的思考
思考一：最近十多年里，政府行為開始實現法制化，但依法行政機制還不健全，各級政府及其部門的事權并沒有詳細規定，沒有完善的行政法，各方面法制意識又差，政府機關及其官員的職責十分模糊，人們不知道依照法律應該要求官員做些什么，政府官員也不清楚自己的職責所在。在應急狀態下，一旦權限沖突，沒有很好的解決機制和協調機制。使得控制非典的運作一時出現紊亂無序，導致了最初的貽誤戰機。在實行嚴厲的官員問責制和中央政府硬性行政命令的高壓下，在那此習慣于對領導權威和行政命令的依賴和等待的政府官員中，便出現了軍令狀和“唯零指標”現象，一些并無法律依據的嚴重侵犯公民權利的措施也就應運而生，顯示出政策的僵化和非科學性、非理性色彩，也體現了現有法律對政府官員的約束的不可靠性。實際上，在沒有搞清疫情的發展規律，特別是沒有弄清SARS的發病機理的時候，立軍令狀與唯零指標同樣是一種不負責任的迷信意識，是一種權力意志的迷信，將權力擺在科學的對立面的行為。遺憾的是，這種貌似悲壯，實則涉嫌作秀的行為不僅有著深厚的土壤，而且頗受推崇，在安全生產、在綜合治理、在搶險救災、在反腐倡廉、以至在這次抗擊非典都是如此。
思考二：改革開放以來，各級政府職能轉向以經濟建設為中心，一直把經濟增長和確保經濟增長的社會政治穩定當作核心政策目標。政府權力在經濟領域下放了很多，中國經濟逐漸形成了基礎性的企業家力量和基礎性的市場經濟結構，積累了經濟穩定持續發展的制度基礎。但在社會領域，在公共問題、公共服務和公共事務管理方面又高度集權，基層社會和政府自主治理的結構雖有發育，但運作空間、成長水平非常有限，公共衛生事業、教育、就業、社會保障等“公共”企業家成長環境不良，使得地方政府在面臨緊急公共問題時，缺少幫手，失去控制當地緊急公共問題的最佳時機。事實上，在這個高度關聯的社會里，任何一方面的變化都會影響經濟發展，單純以經濟建設為中心，追求GDP的增長未必就會直接帶來人民生活的改善。畢竟以經濟建設為中心并非政府目的，真正的目的是改善民眾生活。經濟建設和公共服務是共同服務于改善人民生活水平這個最高目的的。因此，要改變那種對政府和官員的績效只關注當地的GDP，而把公共服務等方面放在次要的評價標準和傳統習慣，使得政府盡快完成從“管理”到“服務”的職能轉變，把工作中心轉移到公共事務管理、解決公共問題、提供公共服務方面來。必須改革公共安全事務以條為主的體制，把部分決策權下放到以塊為主的地方政府手中。政府權力要在社會領域里松綁放權，給社會組織結構發育以重要空間，給NGO（非政府組織）等社會組織和“公共”企業家的發揮作用提供更多機會。
思考三：最近若干年，政府政務信息開始透明化運作，但因力度不夠，經驗不足，信息管理體制同開放社會的建設要求有嚴重的不相適應性，政策選擇往往在開放信息還是控制信息之間徘徊。至于控制還是開放，則取決于政府官員的感覺，公開的內容往往按行政部門的需要來進行。傳統的將公開信息視同于新聞宣傳的做法根深蒂固，把重大社會事件和突發事件的披露，納入到傳統意識形態的管理范圍中，以宣傳管理方式來左右信息的發布，只以對自己是否有利作為是否發布信息的標準。就非典問題來說，開始時控制信息，信息的缺失和不對稱反而使流言四起，公眾恐慌，導致失控。當政府如實公布疫情，宣傳其嚴重性和有效隔離措施之后，百姓在瞬間驚恐之后，對政府為抗擊非典作出的每項決策都在無條件地配合，同政府保持一致的行動，對防止非典擴散起著相當關鍵的作用。由此證明，政府信息公開的程度與公民對政府的信任是成正比例的。政府要加強信用體系建設，提升公信力，必須在掌握全面準確信息的基礎上，履行公開信息、披露真相的特殊義務。在第一時間公布信息，信息公開、透明、真實是穩定人心，贏取民心的重要手段，也是樹立高效、透明和負責政府形象的有力之舉。同時，在信息化世界里作為一個負責任的大國，已經加入了WTO，在信息公開上與世界接軌，必須遵守WTO的公開性原則、透明度原則等世界游戲規則和交往規范，特別是公共安全問題，不僅我國公民有知情權，在同一地球村的世界公民也同樣有知情權。遺憾的是，我國的公共信息法制建設嚴重滯后，知情權尚未寫進我國相關的各項法律法規，既或是正在起草的《政府信息公開條例》也因其法律位階的限制，不能給人大、法院、檢察院設立公開信息的義務，在信息公開的范圍上受到限制，仍有許多問題無法規定和解決。因此僅有條例是不夠的，應當上升為法律。
思考四：此次抗擊非典，從國務院、中央各部委到地方各級政府先后采取了各種緊急對抗措施預防和遏制疫情的蔓延，民眾也予以自覺遵守和配合。這些措施故然對于預防和控制疫情起到明顯的效果，但我們絕不能僅以客觀效果來評價政府的行政行為的恰當性，這當中的很多措施對公民的人身自由、住宅不受侵犯等憲法權利都有所轉移和限制，對社會的正常秩序重新予以調整，涉及方方面面的法律問題，有的甚至涉嫌執法違法。雖然說，國務院繼將非典列為我國法定傳染病依法進行管理之后，又緊急制定出臺了《突發公共衛生事件應急條例》，為有效預防、及時控制和消除突發公共衛生事件的危害，建立統一、高效、權威的突發公共衛生事件應急處理機制提供了法律依據，表明了政府部門已經將部分緊急狀態的處理納入法治的軌道。但是，抗擊非典所暴露的是我國緊急狀態立法的滯后導致了應急系統的不完善。由于在緊急狀態下，原有的和諧的憲法秩序受到威脅甚至已經被破壞，公民的生命、財產和各種自由遭到了重大威脅，死亡和動蕩是這種狀態下社會的經�，F象。憲法對于緊急狀態下的國家權力和公民權利分配采取了不同于正常狀態的方式。具體而言，緊急狀態需要權力高度集中行使，能夠迅速做出反應并下達命令，而公民基本權利的行使則受到多重限制，社會資源必須隨時聽從權力的調遣。因此，作為一種滿足應對緊急狀態危險需要的對國家權力和公民權利予以分配的緊急狀態法律的立法權限和法律位階都不是《條例》所能及的。為了應對以后還會出現的種種緊急狀態，國家必須在修改憲法的相關內容的基礎上，盡快制定一部緊急狀態法，使緊急狀態中國家權力的分配和公民權利限制獲得憲法和法律依據，防止緊急權的濫用甚至惡用。
思考五：以科學的精神面對非典的挑戰，尊重科學規律，堅持科學精神、科學領導、科學決策、科學導向，是此次抗擊非典的成功之處。在應對突發性的、可能對社會造成較大危害的各種危機時，堅持科學態度，充分發揮專家的作用，這是由危機涉及領域的復雜性、專業性所決定的。在很多情況下，地震專家、氣象專家、生化專家、水利專家、醫學專家、軍事專家以及別的方面的各種專家的作用，是其他人所難以替代的。從這個意義上說：科學技術是克服危機的第一勝數。但是，政府在應對危機上體現出來的科學精神不僅于此，能否依靠科學決策，引導民眾以科學的態度對待疾病，以科學的方法提高自我保護能力也是至關重要的。就此次抗擊非典而言，在疫情初發階段，尚未查清非典的病原為何的情況下，便在網上和報紙上推出專家介紹板蘭根、熏醋可以預防非典，引起了一場搶購風波。之后，又是一條被廣泛引用之后已被證實為謊言的關于“北京西域區發現了3只可能感染非典的狗”的報道，引起了北京的“犬慌”，迅即在全國很多城市掀起了整治寵物的高潮，一些政府相繼出臺了關于捕殺無證犬和禁止有證犬出入公共場所的規定。這種輕信謠言不負責任的打貓殺狗的荒唐行為，反映出政府決策有悖于科學的盲目性和隨意性，不僅無助于防治非典，而且還影響了政府形象。緊接著，有關SARS病毒很有可能來自果子貍等野生動物的研究報告，又使果子貍遭到了滅頂之災。有鑒于此，我國又擬修改《野生動物保護法》，將對禁食野味作出明確的法律規定。這種矯枉過正籠統地規定禁食野生動物，又很有可能會人為地破壞生物鏈，造成某種動物的泛濫。因此，在反思抗擊非典的所暴露出來的中國科研制度的弊端，提出改革中國科研制度，建立能適應市場挑戰，順應世界科研發展及應對科研危機的機制的時候，我們也不要忘記科學是一種實事求是的精神，我們的政府及官員乃至整個社會都需要有一個崇尚科學理性，追求科學公正的良好氛圍，這就是既不盲從，也不偏聽，更不利用一些冠以“科學”之名來實現某種瞞天過海、文過飾非、誤導公眾的意圖。在抗擊非典如此，在政府的規劃決策以及其他一切事務中，都應如此。這也許才是最具有實際和深遠意義的。
二00三年六月十日
作者系泉州市公安局油城分局副局長、
福建省警察學會第二屆特邀研究員
