[ 方正權(quán) ]——(2012-5-23) / 已閱15605次
最高人民法院于2010年11月17日發(fā)出了法（2010）446號《關(guān)于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》（以下簡稱《通知》），在部分基層人民法院開展行政訴訟簡易程序試點工作正式啟動。湖北省高級人民法院根據(jù)上述通知精神，確定宜昌市西陵區(qū)人民法院為湖北省開展行政訴訟簡易程序?qū)徟泄ぷ鞯脑圏c法院，并報最高人民法院備案。因此，我院承擔行政訴訟案件簡易審這一項任務(wù)，為做好行政訴訟簡易程序試點工作，筆者對怎樣進行行政訴訟案件簡易審進行了專題調(diào)研。
根據(jù)最高人民法院《通知》精神，第一審行政案件中，基本事實清楚、法律關(guān)系簡單、權(quán)利義務(wù)明確的，經(jīng)當事人同意，人民法院可以實行獨任制定或合議制的簡易程序?qū)徖恚话阌邢铝星闆r，一是涉及財產(chǎn)金額較小，或者屬于行政機關(guān)當場作出決定的行政征收、行政處罰、行政給付、行政許可、行政強制等案件；二是行政不作為案件；三是當事人各方自愿選擇適用簡易程序，經(jīng)人民法院審查同意的案件。
一、簡易審試點工作進展情況
1、前期準備工作。我院為及時、順利、有效開展簡易程序?qū)徟泄ぷ鞯脑圏c工作，于2011年1月29日按照《中華人民共和國行政訴訟法》和最高人民法院《通知》等規(guī)定，制定了《宜昌市西陵區(qū)人民法院行政訴訟簡易程序試點工作方案》（以下簡稱《試點工作方案》）并附相關(guān)配套文書，上報宜昌市中級人民法院行政庭，力求上級法院指導，同年3月中院行政庭答復同意我院方案，并已將上述方案備案。隨后我院正式制定了《試點工作方案》并附相關(guān)法律文書：（1）《案件適用簡易程序?qū)徖硗ㄖ獣罚唬?）《預備獨任審判征求意見書》；（3）《宜昌市西陵區(qū)人民法院第一審行政訴訟案件適用簡易程序開庭審判操作程序規(guī)定》；(4)《一審作為類（簡易程序）行政判決書》格式；（5）《一審不作為類（簡易程序）行政判決書》格式。《試點工作方案》于2011年4月21日經(jīng)院長簽發(fā)后提交院審判委員會委員審閱，同年4月26日，我院審判委員會討論通過了《試點工作方案》及所附相關(guān)法律文書，《試點工作方案》即日生效，我院行政訴訟簡易程序試點工作正式拉開帷幕。
2、適用簡易程序?qū)徖戆讣闆r。2011年5月18日我院受理原告伍家珍珠家私廠不服被告市人社局于2010年11月25日作出的宜人社工認（2010）第1601號工傷認定決定案，經(jīng)承辦人閱卷認為該案基本事實清楚、法律關(guān)系簡單、權(quán)利義務(wù)明確，為盡快開展簡易程序試點工作，經(jīng)合議庭決定，報主管院長批準，決定該案按《試點工作方案》進行審理。該案原告于2011年5月16日向本院提起行政訴訟。本院于同年5月18日受理后， 5月25日向被告送達了起訴狀副本及應(yīng)訴通知書。因劉開意與本案被訴具體行政行為有利害關(guān)系，本院依法于5月30日通知劉開意作為第三人參加訴訟。根據(jù)《試點工作方案》本院在開庭前向原告、被告、第三人送達了案件適用簡易程序?qū)徖硗ㄖ獣蔼毴螌徟姓髑笠庖姇确晌臅髑笤妗⒈桓妗⒌谌艘庖姡諆?nèi)原告、被告、第三人均未對本案適用簡易程序?qū)徖硖岢霎愖h。同年6月8日本案適應(yīng)用簡易程序進行審理時，原告卻當庭對本案適用簡易程序?qū)徖硖岢霎愖h，原告認為最高人民法院《通知》效力低于《中華人民共和國行政訴訟法》，法院不能適用簡易程序?qū)徖硇姓V訟案件；另原告還提出有第三人參加訴訟的行政訴訟案件也不適合采用簡易程序?qū)徖淼取１桓妗⒌谌藢Ρ景高m應(yīng)用簡易程序進行審理無異議。本院認為，最高人民法院《通知》第七條規(guī)定：“當事人就適用簡易程序提出異議且理由成立的，或者人民法院認為不宜繼續(xù)適用簡易程序的，應(yīng)當轉(zhuǎn)入普通程序?qū)徖怼！备鶕?jù)上述規(guī)定，只要當事人就適用簡易程序提出異議，理由就成立，必須轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)入普通程序?qū)徖怼榇耍摪赣诋斎諞Q定轉(zhuǎn)入普通程序，依法組成合議庭審理該案，經(jīng)詢問本案被告是否要求另給答辯期，被告表示不要求另給答辯期，原告庭審中多次提出本案由簡易程序轉(zhuǎn)入普通程序?qū)徖響?yīng)該給原告準備期限問題，法院告之原告，法律沒有規(guī)定轉(zhuǎn)入普通程序需給原告準備期限，原告要求給準備期限沒有法律依據(jù)。另本院在2011年5月26日已告知原告，本案在當事人提出異議即轉(zhuǎn)入普通程序?qū)徖淼那闆r，三日內(nèi)原告、被告、第三人均未對本案適用簡易程序?qū)徖硖岢霎愖h，同年6月8日因原告提出異議轉(zhuǎn)入普通程序?qū)徖肀景福嬉延辛顺浞值臏蕚鋾r間。故原告要求給其準備期限既不合法也不合理。本案當日即6月8日轉(zhuǎn)入普通程序，依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。本案最終經(jīng)審判委員會討論決定，作出了西行初字（2011）第61號《行政判決書》，維持了被告宜昌市人力資源和社會保障局作出的工傷認定決定。原告不服，上訴至宜昌市中級人民法院，上訴理由有最高人民法院《通知》效力低于《中華人民共和國行政訴訟法》、原告提出異議轉(zhuǎn)入普通程序?qū)徖肀景福瑧?yīng)該給原告準備時間等內(nèi)容。該案經(jīng)二審，維持了我院西行初字（2011）第61號《行政判決書》，現(xiàn)該判決已生效。
二、試點工作反映出的問題
1、法律障礙問題。最高人民法院《通知》效力低于《行政訴訟法》是我院開展簡易程序?qū)徟泄ぷ骺陀^存在的法律障礙。具體為：（1）《通知》第三條規(guī)定：“適用簡易程序?qū)徖淼陌讣?jīng)當事人同意，人民法院可以實行獨任審理。” 第七條規(guī)定“當事人就適用簡易程序提出異議且理由成立的，或者人民法院認為不宜繼續(xù)適用簡易程序的，應(yīng)當轉(zhuǎn)入普通程序?qū)徖怼！鄙鲜鲆?guī)定說明一是適用簡易程序必須經(jīng)當事人同意。二是當事人就適用簡易程序提出異議在任何時間均可。因最高人民法院《通知》效力低于《行政訴訟法》，當事人只要提出異議理由均成立，如果當事人在一審判決后再提出異議，或在上訴后二審過程中提出異議，法院怎樣依法處理？故我院擔憂適用簡易程審理案件會有后遺癥。（2）《通知》第四條規(guī)定“人民法院可以采取電話、傳真、電子郵件、委托他人轉(zhuǎn)達等簡便方式傳喚當事人。經(jīng)人民法院合法傳喚，原告無正當理由拒不到庭的，視為撤訴；被告無正當理由拒不到庭的，可以缺席審判。前述傳喚方式，沒有證據(jù)證明或者未經(jīng)當事人確認已經(jīng)收到傳喚內(nèi)容的，不得按撤訴處理或者缺席審判。” 按上述規(guī)定，經(jīng)人民法院一次合法傳喚，原告無正當理由拒不到庭的，視為撤訴；被告無正當理由拒不到庭的，可以缺席審判。《行政訴訟法》規(guī)定是經(jīng)人民法院二次合法傳喚，原告無正當理由拒不到庭的，視為撤訴；被告無正當理由拒不到庭的，可以缺席審判。因最高人民法院《通知》效力低于《行政訴訟法》，我院認為，對經(jīng)人民法院一次合法傳喚，原告無正當理由拒不到庭的，不能認同視為撤訴；被告無正當理由拒不到庭的，不能決定缺席審判，故該條規(guī)定的試點內(nèi)容無法操作。再關(guān)于“沒有證據(jù)證明或者未經(jīng)當事人確認已經(jīng)收到傳喚內(nèi)容的，不得按撤訴處理或者缺席審判”《通知》規(guī)定的傳喚方式表面看起來方便，但要萬無一失，都必須取證，取證過程在審判實踐中確實難于操作，故還不如普通程序用傳票傳喚“保險”。（3）簡易程序是相對于普通程序而言的，其在起訴手續(xù)、受理案件程序，傳喚當事人或證人的方式、審理程序及審理期限等方面均作了簡化。《民事訴訟法》民事案件簡易程序即只有獨任審理，最高人民法院《通知》對行政簡易程序?qū)徖硇姓讣歇毴螌徖怼⒁灿泻献h庭審理，是否與民事案件簡易程序即只有獨任審理統(tǒng)一起來為好。如果行政訴訟案件采取簡易程序合議庭審理，當事人提出異議，需要轉(zhuǎn)普通程序在形式變化實在不明顯。
2、涉及有效化解行政爭議問題。《通知》第五條“適用簡易程序?qū)徖淼陌讣话銘?yīng)當一次開庭并當庭宣判。法庭調(diào)查和辯論可以圍繞主要爭議問題進行，庭審環(huán)節(jié)可以適當簡化或者合并。第六條規(guī)定：“使用簡易程序?qū)徖淼男姓讣瑧?yīng)當在立案之日起45日內(nèi)結(jié)案。”上述規(guī)定不利于化解行政爭議。根據(jù)我院行政審判實踐，為確保行政訴訟案件在三個月內(nèi)審結(jié)，我院要求行政訴訟案件立案后由行政庭送達（該院其它案件均由立案庭送達），防止延期送達；一般情況下要求行政訴訟案件在20日內(nèi)開庭，為判決準備充分的時間；50日內(nèi)承辦法官必須拿出審理報告，60日內(nèi)承辦法官必須拿出判決；余30天根據(jù)具體情況具體處理，如有調(diào)解可能的進行庭外調(diào)解、盡最大可能化解行政爭議。現(xiàn)在行政普通程序?qū)徬逓槿齻�月，較民事普通程序?qū)徬薨肽晟倭巳齻�月，而一般行政訴訟案件比民事案件法律關(guān)系復雜，行政訴訟原告比民事案件當事人更執(zhí)著，應(yīng)該將行政普通程序也改為六個月才更符合實際。簡易程序?qū)徖淼男姓讣笤诹钢掌?5日內(nèi)結(jié)案，還應(yīng)該當庭宣判，行政審判實踐看存在以下問題，一是45日內(nèi)結(jié)案沒有足夠的時間作協(xié)調(diào)工作，不利化解行政爭議。二是如果適用簡易程序?qū)徖韰f(xié)調(diào)無效，判決審限僅45日，要寫出高質(zhì)量的判決或當庭宣判可能性不大。
3、符合簡易程序?qū)徖項l件的行政訴訟案件有多少？我院位于宜昌市中心城區(qū)，轄區(qū)人口50萬余人，是宜昌市人民政府及其主要職能部門所在地。作為被告的行政機關(guān)有80%以上為市政府及職能部門，2011年共受理行政訴訟案件70件，是2010年的3.5倍，但在2011年4月26日以后，通過行政庭承辦人閱卷發(fā)現(xiàn)，符合最高人民法院《通知》簡易程序?qū)徟幸?guī)定條件的行政訴訟案件幾乎沒有。2012年1到5月，我院共受理行政訴訟案件18件，也沒有符合最高人民法院《通知》簡易程序?qū)徟幸?guī)定條件的行政訴訟案件。就試點工作開展以來，實際是符合最高人民法院《通知》簡易程序?qū)徟幸?guī)定條件的行政訴訟案件很少，估計為1%。我院僅有的一次試點也以當事人提出異議而告終。
三、下一步試點工作思路及建議
1、下一步打算。目前我院正繼續(xù)依照最高人民法院《通知》精神和高院、中院要求，繼續(xù)積極有效地開展簡易程序?qū)徟行姓讣圏c工作，加強調(diào)研。盡最大努力挑選符合條件的案件進行簡易審。同時我們也會按照最高人民法院《通知》精神，進一步完善《案件適用簡易程序?qū)徖硗ㄖ獣返膬?nèi)容和送達程序，對適用簡易程序?qū)徖戆讣斒氯司瓦m用簡易程序提出異議且理由成立的，或者我院認為不宜繼續(xù)適用簡易程序的，堅持依法轉(zhuǎn)入普通程序?qū)徖怼m用簡易程序的案件，保證從立案之日起45日內(nèi)結(jié)案，并盡可能一次開庭并當庭宣判，當庭宣判的，五日內(nèi)通知當事人到本院領(lǐng)取判決書。判決可以在最高法院制定《一審行政判決書樣式（試行）》基礎(chǔ)上簡化，按我院備案格式操作，以提高審判效率。
2、根據(jù)我院開展簡易審實際情況，面對目前開展試點工作存在的問題，經(jīng)一年多的實踐、調(diào)研。建議開展簡易程序?qū)徟行姓讣圏c工作，應(yīng)該兼顧《行政訴訟法》和最高人民法院《通知》，可以在適用普通程序的基礎(chǔ)上簡化一些環(huán)節(jié)，簡化程度以查清事實為底限，依法達到試點工作的要求和目的。即對第一審行政案件中，基本事實清楚、法律關(guān)系簡單、權(quán)利義務(wù)明確的，采取普通程序?qū)徖恚m當簡化程序，即依法組成合議庭，在原告起訴手續(xù)、受理案件程序，傳喚當事人或證人的方式、審理程序及審理期限、判決格式等方面作適當簡化（此完全符合最高人民法院《通知》要求），該作法為普通程序簡化審理（簡稱簡化審）以不損害當事人利益，不影響當事人權(quán)利，不違反《行政訴訟法》為原則，不會給試點法院留下后顧之憂。上述作法實際是將行政訴訟簡易程序?qū)徟泄ぷ鞯脑圏c變通進行。普通程序簡化審理（實際情況和最高人民法院《通知》的合議庭簡易程序?qū)徟型耆嗤确戏梢?guī)定，又達到了行政訴訟簡易程序?qū)徟泄ぷ鞯哪康模椅以嚎梢源竽憽⒋罅康拈_展此項工作。試點簡化審具體方案見附件。
四、結(jié)語
筆者認為，開展簡易程序?qū)徟行姓讣圏c工作主要是為完善行政訴訟制度，為將來修改《行政訴訟法》打基礎(chǔ)，目前我院承擔了行政訴訟案件簡易審這一項任務(wù)，是上級法院對我們的信任，我們應(yīng)該本著對黨的事業(yè)負責，對人民負責，對法律忠誠的態(tài)度，客觀向上級反映試點工作真實情況，并積極提出建議，希望以予采納，使簡易程序?qū)徟行姓讣圏c工作合法、有效的開展下去。對此，筆者專門擬定了宜昌市西陵區(qū)人民法院行政案件簡易程序試點工作方案2（建議稿），為《行政訴訟法》出臺，合法的開展簡易程序?qū)徟行姓讣圏c工作做力所能及的事情。
附件
1、宜昌市西陵區(qū)人民法院行政案件簡易程序試點工作方案2。（建議稿）
2、《一審作為類（簡化審程序）行政判決書》格式
3、《一審不作為類（簡化審程序）行政判決書》格式
2012年3月1日星期四
作者單位及聯(lián)系方式：湖北省宜昌市西陵區(qū)人民法院
方正權(quán) 向建軍18972005929 0717—6736940
論文獨創(chuàng)性聲明
本人鄭重聲明：所呈交的論文是我個人進行研究工作及取得的研究成果。盡我所知，除了文中特別加以標注和致謝的地方外，論文中不包含其他人已經(jīng)發(fā)表或撰寫的研究成果，特此聲明。
附件1
宜昌市西陵區(qū)人民法院
行政訴訟案件簡易程序試點工作方案2
（建議稿）
根據(jù)最高人民法院《關(guān)于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》，湖北省高級人民法院經(jīng)研究確定我院為我省開展行政訴訟簡易程序?qū)徟泄ぷ鞯脑圏c法院，并已將我院報最高人民法院備案。為及時、順利、有效開展該項工作，我院按照《中華人民共和國行政訴訟法》和最高人民法院《通知》等規(guī)定，已制定試點工作方案，因客觀存在的法律障礙，為此特提出新方案如下:
一、由本院制作《宜昌市西陵區(qū)人民法院第一審行政訴訟案件普通程序簡化審開庭審判操作程序規(guī)定》，開庭原則按上述《規(guī)定》執(zhí)行。法庭調(diào)查和辯論可以圍繞主要爭議問題進行，庭審環(huán)節(jié)可以適當簡化或者合并。
《宜昌市西陵區(qū)人民法院第一審行政訴訟案件普通程序簡化審開庭審判操作程序規(guī)定》的特點主要為：
第一、開庭前的準備
（一）審查主體資格及有關(guān)程序。
為保障開庭審理的順利進行，合議庭應(yīng)當審查原告、被告的主體資格是否適格；有無應(yīng)當通知原告變更被告的情形；有無遺漏應(yīng)當通知參加訴訟的其他當事人；起訴有無法定的復議及其他前置程序和是否在法定的起訴時效內(nèi)；是否屬人民法院管轄的行政案件和受訴的人民法院管轄；原告起訴是否符合法定的其他起訴條件。
（二）是否適用簡化審的審查
案件承辦人通過閱卷后認為符合最高人民法院《通知》簡易程序?qū)徟幸?guī)定條件的，由合議庭決定適用簡化審。即基本事實清楚、法律關(guān)系簡單、權(quán)利義務(wù)明確的，可以適用簡化審，具體如下：
（1）涉及財產(chǎn)金額較小，或者屬于行政機關(guān)當場作出決定的行政征收、行政處罰、行政給付、行政許可、行政強制等案件；
（2）行政不作為案件；
（3）當事人各方自愿選擇適用簡易程序，經(jīng)人民法院審查同意的案件。
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