[ 劉永強 ]——(2003-11-4) / 已閱21941次
執行工作警務化的幾點思考
“執行難”一直是困擾人民法院工作的一個突出問題，特別是在社會主義市場經濟體制建立初期，“執行難”已成為人民群眾對法院工作不滿意，反映最強烈的突出問題，它不僅損害了當事人的合法權益，破壞社會主義法制的尊嚴，而且影響著社會穩定和經濟建設的發展，影響著人民法院的執法聲譽。之所以形成“執行難”，有外部執法環境原因，也有執行立法滯后的原因，但應該看到執行難現狀形成的主要因素，乃是法院內部的執行機構內部不利于執行工作因素，改革執行工作體制是解決執行難的重要途徑，可以起到事關功倍的效果，去年底召開的全國法院執行工作會議就達成了人民法院執行工作必須改革的共識，筆者認為，執行工作中的裁決權的強制權應分別由不同主體行駛，強制執行權由執行員行使，執行員由具有司法警察身份并熟悉法律知識的人員的擔任，即執行工作警務化。執行工作警務化是改革現行執行工作體制的重大舉措，是強化執行工作的有效方法，是解決執行難的良藥。現就執行工作警務化的可行性、必要性、現實性及操作性談談自己的淺見。
一、執行工作警務化的可行性
執行工作警務化就是執行工作承擔者的身份由法官變更為司法警察，將執行人員從法官系列不分離出來，劃入司法警察序列，實行準武裝性質，半軍事化管理，上下級之間的關系變為領導關系，執行工作警務化能增強機動性、武裝性和威懾力，同時與執行工作的性質相對應，與執行工作的強度相符合。
1、司法警察是法定的重要執行力量，執行工作警務化具有法律根據。
人民法院司法警察是人民警察的獨立警鐘，與其他人民警察一樣，依照《中華人民共和國人民警察法》可以使用武器、警械，可以依法執行拘留等強制措施，這為司法警察承擔強制性工作實施強制手段提供了法律依據，最高人民法院1997年頒布實施的《人民法院司法警察暫行條例》第七條第六、七、八款明確規定，司法警察參與對判決裁定的財產查封、扣押、凍結或沒收活動，承擔執行死刑任務，完成法律、法規的其他職責。此條例明確規定司法警察負有強制執行的職責。《人民法院執行工作若干問題的規定》第八規定，執行人員執行公務……，必要時應有司法警察參加。最高院《關于高級人民法院統一管理執行工作若干問題的規定》第四條規定，高級人民法院在組織集中執行、專項執行若其他重大執行活動中，可以統一調度、使用下級人民法院的執行力量，包括執行人員、司法警察、執行裝備。這都說明，司法警察承擔執行工作具有法律依據的，也是法律法規賦予法警的一項任務。而司法警察的特殊性決定其在執行工作中具有強大的威懾作用，根據《中華人民共和國槍支管理法》、《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》，司法警察可以配備公務用槍和器械，在當前執法環境惡劣、暴力抗法時有發生的今天，作為具有準軍事性質的掌握“槍桿子”的法警成為執行隊伍的生力軍，無疑具有強大的威懾作用。
2、司法警察承擔強制執行權，不僅不會削弱執行中裁判職能，而且能夠在執行機構內部建立一個完善的分權制約機制，增強透明度，也增強了效率。
有人認為司法警察承擔強制執行權會削弱了執行中的裁判職能。筆者認為，現在執行權高度集中，缺乏透明度和公開性，缺乏必要監督和制約，缺乏有效的執行救濟途徑和手段。上述問題的產生，歸根結底是長期以來在我國民事訴訟關于執行制度的立法和司法實踐中，沒有充分考慮到強制執行權的不同屬性在執行程序中體制出的兩種行為的區別，既單純的執行行為和執行救濟行為之間的區別，兩種執行為因其背后執行權的不同具有本質區別的。執行權按強制執行權的性質可分為執行裁判權和執行實施權。我們所說執行工作警務化即執行實施權由司法警察承擔，但同時并不廢除執行庭，現有的執行庭承擔執行裁判權，這樣分工，就能在執行機構內部建立一個完善的分權制約機制，形成裁判人員與執人員有章可循、分工負責、互相配合、互相制約的公正與效率并重的新機制。河南省夏邑法院按此模式成立司法警察局，承擔強制執行工作，原執行庭變更執行督導庭專司執行工作的裁判重大問題的決定和監督，執行取得顯著成效，執行工作步入正軌。
3、司法警察承擔執行工作，不僅不會影響司法警察履行其他職責，而且還會起促進作用。
執行工作警務化意味著法警隊伍必須擴大，人員必須增加，各級法院也會增加投資加強裝備，那么法警隊伍現存的一些問題就會迎刃而解，而且由于隊內分工不同，會加強競爭，從而促進工作的開展。河南省夏邑成立司法警察局就分為兩個執行大隊和一個訟事大隊，這樣既保證服務審判活動的各項職責的履行，同時人員的有序競爭，也促進各項工作的進一步開展。夏邑法院執行工作警務化后，執行工作取得顯著成效，司法警察隊伍建設也得到加強。
二、執行工作警務化的必要性
(一)法官承擔執行工作，混淆法官的職能，也缺乏應有的威懾力。
執行難除外界因素外，法院內部一個不容忽視的極其重要的原因就是執行主體錯位，也就是說不管執行機構還是執行人員的設立都有與我國的立法本意相悖的地方，與實際執行工作不相符。
1、法官承擔執行工作，混淆了法官的職責。法官是居中裁判的公正、公平的人物，而由于執行和審判不同性質、特點、規律，執行法官的主要職責是讓被執行人一方依法履行義務，發現其財產并掌握時機及采取執行措施，處分被執人財產，執行法官顯然不是處于中立位置，與審判中的法官截然不同。因此，法官擔任執行工作，混淆了法官的職責，會使公眾漠視法官的中立性，是審執不分的表現，不利于人民法院業務專門化和管理專門化的形成，不利于法官隊伍內強素質、外樹形象，也不利于審判質量和執行效率的提高。
2、法官承擔執行工作缺乏最基本的威懾力。執行工作是審判后的執法活動，具有鮮明的強制性、傾斜性和迫使服從性，這就要求執行人員應有外在形象并具有威懾力，法官作為執行人員不具有這種外在形象和威懾力，法官是居裁判人物，是公平、公正的象征，也不應有強制性和傾斜性，更不應具有迫使服從性。在實際工作中，法官著西服，是實實在在的“文官”，他缺乏最基本的威懾力，在案件執行中，經常出現被執行人哄鬧、沖擊執行現場；侮辱、圍攻、毆打執行人員等暴力抗法事件，執行工作警務化能有效克服這一現象。
(二)執行工作警務化是強化執行工作的需要
如上所述，法官承擔執行工作會遇上暴力抗法，特別是在基層法院，他們面對的被執行人員常是一些法律意識淡薄的人。而執行工作警務化就會很大程度上克服這些現象。首先，傳統的習慣認為，司法警察是“武官”，我們認為，執行官也應當是“武官”，因為他履行的職務具有強制性，若被執行人抗拒執行，隨即就會受到“武官”的制裁，在心里上有一種畏懼感，一些被執行人一見到警察，就較容易打消拒不執行的念頭。加之司法警察身著威嚴的警服，駕駛著警車，配帶警械和槍支，威懾力無形中就會在人們的心中產生，這樣自然就減少了暴力抗法案件的產生，法律還賦予了司法警察有拘傳、拘留等強制措施實施權，增強了司法警察的權威性，司法警察在法院內部實行的“編隊管理、雙重領導”的運行機制，能很順暢地形成重拳，有效地抵制地方和部門保護主義，對強化執行工作產生很好的效果。執行工作警務化是“審執分立”的需要，長期以來，由于法官執行員，法官自身裁判的案件常常自身來執行，這與“審執分立”、“審執分離”的精神不符，容易給當事人留以“一人承包到底”的口實，執行工作警務化使審判和執行實現了形式和實質的分離。執行工作戶外作業多，并呈現出連續作戰性等特點，這就要求執行人員具有較強的體力素質，司法警察具有的教育訓練制度無疑會大大提高執行隊伍的戰斗力，提高執行人員連續作戰能力、戶外作業能力，從而強化執行工作。廣東、河南、山東不少法院的執行人員基本是清一色的穿警服的司法警察，實行半軍事化管理，實行統一指揮、統一作戰，常常能形成重拳，形成合力，對被執行人保持著一種威懾感，據來自這些法院的消息，他們的執行工作已進入有序的良性循之中。
(三)執行工作警務化是法院機構改革的需要。
按照中央11號文件，最高法院要求執行機構的人數為法院控編人數的15%，而司法警察的人數配備最高院要求為法院控編人數的12%，兩者合計為27%，現在許多法院由于各種原因都無法達到這個職數，而按照《人民法院五年發展綱要》，人民法院機構和人員要精簡、高效、廉潔，最高限度地實現實現公正與效率，如何在精簡的情況下，很好地完成執行工作和司法警察的職責呢？執行工作警務化就能很好解決這個問題，兩項工作有20%的警力就足以勝任，既簡政又精兵。
(四)執行工作警務化是加強法院隊伍建設的需要。
近年來，在加強審判隊伍建設的同時，法警隊伍的建設也有了很大的變化和加強，但應該看到，由于許多法院把法警的職責限于押解、值庭的枯燥工作之中，各法院普遍存在不重視法警隊伍建設，法警本身也存在“次要”、“輔助”思想，從而不安心工作，這極不利于法院隊伍的建設，執行工作警務化將充分發揮法警的職能，提高法警的作用，從而推動法院隊伍的建設。
三、執行工作警務化的現實性
(一)執行工作警務化符合實際工作需要。
司法警察在現在實際執行工作起了很重要的作用，部分省市法院已經由司法警察單獨承擔執行案件，如河南、山東的部分法院，它們的執行經過努力，已進入一種良性循環之中。據來自河南南陽中院的消息，南陽中院的一些法院的執行工作競爭機制，實行當事人自由選擇執行人員的辦法，多數申請人都愿意選擇法警隊執行，一些法院執行庭與法警隊實行單雙號分案，不少人申請人拉關系、走后門，請院長簽批給法警隊辦。司法警察承擔執行工作已積累一定的經驗，也為人們所接受，執行工作警務化具有馬上實行的現實性，司法警察參與執行能充分向被執行人直觀展現強制性、傾斜性，迫使服從性，也更具有威懾力和社會效果。
2、法警隊現實行的“編隊管理、雙重領導”的運行機制，正是執行機構要筑就的機制。
去年底召開的全國法院執行工作會議上就達成要在高級人民法院轄區內建立健全執行工作統一領導和管理機制，要在省乃至全國范圍內建立執行工作統一指揮，上下聯動的執行網絡，要執行形成合力。現在部分省市設立有領導關系的執行機構嚴格來講有表面文章之謙，有“換湯不換藥”之感。由于現時執行員即法官的特色，根據有關規定，上級法官只有指導下級法官權，何來領導權？另外由于執行主體沒有改變，講有“領導關系”而無相關配套制度。而目前司法警察實行的是“編隊管理，雙重領導”的運行機制，而此機制正是執行機構要筑就的機制，從這方面來說，執行工作警務化具有直接的現實性。只要經過相關培訓，并適當擴大司法警察隊伍，立即就可以投入執行工作。
四、執行工作警務化的機構動作
執行工作警務化的機構可稱為司法警察局，內設訟事司法警察，執行司法警察及辦公室，訟事司法警察的主要職責，服務各項審判，如提押、看管、送達、強制措施、值庭等。執行司法警察的主要職責，執行各類案件，包括民事案件執行、行政案件執行、刑事附帶民事案件執行、非訴案件和其他文書的執行。死刑由訟事司法警察和執行司法警察共同承擔，辦公室負責警用裝備和警銜管理，組織教育訓練及機關的安全保衛。在原執行機構有審判職稱的，不愿繼續從事執行工作的，可調整到審判庭工作，符合評授警銜條件的，愿從事司法警察工作的授警銜編隊管理。對在法院機構改革中，不適宜干法官工作而適宜干執行工作的分流到司法警察隊伍中來，按規定評授警銜，這不但可以提高法官的整體素質，也是對司法警察的警力不足的有效補充。
有人認為司法警察承擔執行工作會降低執行工作的執法水平，我們認為這種擔心是多余的。首先如上所述，執行工作警務化不會削弱執行工作的裁判職能，因為仍是由法官組成的執行督導庭負責此項工作，司法警察承擔的是執行實施權，只要把好司法警察任執行員關，即司法警察要通過嚴格資格考試關，是完全可以保證執行隊伍的執法水平。有人認為執行工作警務化的觀點對現行法律突破太大，故不宜采用。持這種觀點的人認為，由于執行人員和司法警察在法律規定中的任職資格、職責完全不同，故執行工作不宜警務化。筆者認為，雖然執行人員和司法警察的任職資格、職責有所區別，但我國相關法律關無明確規定執行人員必須由誰來擔任。我們認為，只要司法警察具備一定的法律業務知識，通過執行員資格考試，完全可以依據法律任命為執行員，執行工作警務化與法律并無沖突，事實上現在各級法院在任命執行員上存在隨意性現象，而如果在省或全國范圍內實行執行員資格考試的制度會有效克服這一現象，從而加強執行隊伍的正規化建設，確實有效地提高執行隊伍的執法水平。
福建漳平市人民法院 劉永強 林凡
