[ 劉輝 ]——(2003-11-24) / 已閱44500次
試論行政不作為訴訟案件的立案與審理
作 者：劉 輝
工作單位：膠州市人民法院
職 務：庭 長
通訊地址：膠州市人民法院行政審判庭
學 歷：法律大專。
青島市法院系統理論研討會參選論文
試論行政不作為訴訟案件的立案與審理
內容提要：
許多行政機關在管理社會行政事務過程中，常常作出一種不被人們重視的行政行為——行政不作為行為。隨著社會的發展和公民法律意識的提高，公民也逐步意識到了這種行政不作為行為給自身權益造成的侵害，并向人民法院提起行政訴訟，要求保護自己的權益。幾年以來，此類案件一直呈上升趨勢。面對這種形勢，人民法院在怎樣正確認識行政主體不作為行政行為，如何審查立案，立案后如何審理等問題上，需要進一步探討，充分發揮職能作用，對行政主體的不作為行為進行有效的司法監督，保障行政管理相對人合法權益不受違法行政行為的侵害。
行政機關不履行法定職責的行為，稱為行政機關的不作為，將公民、法人或者其他組織因行政機關不履行法定職責向人民法院提起訴訟的案件，簡稱為行政不作為案件。雖然行政不作為案件在整個行政訴訟中所占比例不大，但其存在不但嚴重地影響了人民和政府的關系，降低了人民對政府的信任，削弱了人民政府的權威和聲譽，而且也給社會帶來一定的不安定因素，阻撓了社會主義市場經濟建設的順利進行。因此，從理論上探討行政機關的不作為行為，不但有利于預防和減少不作為行政訴訟的發生，而且對人民法院正確認識不作為行政行為，依法審理行政不作為訴訟案件都具有十分重要的意義。
一、行政機關不作為的含義、特征及種類
行政不作為的含義是指公民、法人或者其他組織向有關行政機關提出申請，要求行政機關依據法律、法規及規章的有關規定，履行是否給予行政許可、行政確認、行政保護等職責，而行政機關采取消極的方式，拖延履行或者拒絕履行職責的行為。不作為是一種消極不履行法定職責的行為，是一種行政失職行為。應保護不保護、應管理不管理、應發放不發放、應答復不答復以及無理拒絕均為失職，屬違法行政行為。
從不作為的主體、性質、內容及表現上看，行政不作為具有以下特征：
1、不作為主體的法定性。行政行為是由具體的國家行政機關依法實施的，如行政機關不履行法定職責則構成不作為，而非行政機關的作為或不作為均非行政行為，不存在行政不作為的問題；但是，由法律、法規授權行使行政管理權的組織如果不履行法定職責，則構成行政不作為。
2、行政機關職責的法定性。行政機關的職責是由國家法律、法 規規定的，行政機關在履行法定職責的過程中，只能行使屬于本機關的職權，如果行使了其他行政機關的職權，就是行政越權。公民、法人或者其他組織的申請或者要求，只能向負有法定職責的行政機關提出，負有法定職責行政機關不履行本機關的職責，才構成不作為。
3、不作為的單方性。行政機關在職務上，享有行政優先權，行使行政管理權可按單方意思構成行政法律關系，行政機關的行政行為無需行政相對方同意，行政機關的不作為也是一樣，僅是行政機關的一種單方行為。
4、行政主體的特定性。不作為行為在行政法律關系上，對行政的雙方都是特定的。“特定”是指申請或者要求某行政機關履行其法定職責的公民、法人或者其他組織，而不是泛指某一類，不作為行為所指向的對象為特定的公民、法人或者其他組織。
5、內容的特定性。由于不作為是行政機關針對特定公民、法人或者其他組織所實施的行為，它直接涉及到公民、法人或者其他組織的某些特定的權利和義務，關系到公民、法人或者其他組織可以獲得或喪失某種權利能力或者行為能力。
6、不作為的違法性。公民、法人或者其他組織向行政機關提出申請或要求，行政機關不履行法定職責，與國家行政機關依法行政原則相悖，是一種失職行為。
7、不作為的時效性。行政機關收到行政相對人的申請或要求，應當在法定期限內作為。法律沒有規定期限的，應在完成行政行為所需的合理期限內答復。如果在法定或實際合理期限內沒有答復或拒絕答復，就是行政機關的不作為。
依據不同標準和角度，可以將我國的行政不作為行為做出不同的分類。《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條中的第四、五、六項采取列舉的方式，列舉了三類不作為行為：（1）認為符合法定條件，申請行政機關頒發許可證、執照，行政機關拒絕頒發或者不予答復的；（2）申請行政機關履行保護人身權利、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；（3）認為行政機關沒有依法發給撫恤金的。從行政機關職能分工的不同，又可將這三類不作為行為分為行政許可行為、行政確認行為、行政保護行為等。
按照行政機關不作為產生的原因及表現方式，又可以把行政機關的不作為行為分為以下幾種類型：
1、因行政機關的原因而產生的不作為。這類行政機關的不作為主要是基于某個領導的認識原因或者基于本部門、本地區利益原因產生的不作為。還有一種是行政機關沒有法定職權，按行政級別、地域管理的要求，只負責往上級機關報送，而該行政機關卻自己行使了審查權，以各種理由不報送，從而造成行政機關的不作為。
2、因行政機關工作人員的原因而產生的不作為。這類行政機關的不作為是指行政機關應當履行其法定職責，因該機關某一具體工作人員的原因，拖延履行或者拒絕履行法定職責。因行政機關內部原因主要表現在這幾個方面：
（1）工作人員限于其業務水平而忽視作出具體行政行為的時間限制，造成不作為；
（2）雖然熟悉業務，但對工作極不負責任或者官僚主義，造成不作為；
（3）工作人員出于不正當目的，濫用職權，謀取私利，拒絕作出具體行政行為而形成的不作為；
（4）行政機關內部科室之間、工作人員之間存在矛盾或者意見不一致，從而使行政相對人的合法申請得不到答復，產生行政不作為。
3、一個行政機關的不作為基于另一個行政機關的不作為而產生。這類行政機關的不作為，是指行政機關履行法定職責的前提條件是某一行政機關出具證明材料或者經某一行政機關審查同意，由于某一行政機關不出具證明或者不審查同意，行政機關拖延履行或者拒絕履行的情形。
4、行政機關的不作為基于某一個非行政機關的不作為而產生。這類行政機關的不作為，是指行政機關履行法定職責的前提條件是某一個非行政機關出具證明材料或者經某一非行政機關審查同意，由于某一非行政機關不出具證明或者不同意，行政機關拖延履行或者拒絕履行的情形。
5、行政機關的不作為基于具體行政行為相對人以外的直接利害關系人而產生。這類行政機關的不作為，是指行政機關行使行政管理權，作出了具體行政行為，行政管理相對人以外的具有直接利害關系的公民、法人或者其他組織認為該具體行政行為侵犯了其合法權益而產生爭議，行政機關不給予答復，或者已經答復，但具體行政行為相對人以外的直接利害關系人即第三人仍不滿意的。
二、不作為行政訴訟案件的受理
如果公民、法人或者其他組織認為行政機關不履行法定職責的行為侵犯了其合法權益，就可以向人民法院提起行政訴訟。人民法院應從以下幾個方面進行審查：（1）起訴人是否具有原告資格；（2）是否有明確的被告；（3）是否有具體的訴訟請求；（4）是否有具體的事實和理由；（5）是否屬于行政訴訟的受案范圍；（6）是否屬于受理人民法院的管轄范圍；（7）起訴狀是否符合要求等。
對不作為行政訴訟，除對其進行上述一般立案審查外，還應重點審查以下幾個方面：（1）起訴人是認為行政機關不履行法定職責的行為侵犯了其合法權益的公民、法人或者其他組織；（2）被起訴的行政機關是否具有必須履行某種行為的法定職責；（3）要求行政機關履行職責是否提出過申請或者要求；（4）申請或者要求的時間及行政機關未履行法定職責的期限；（5）申請的答復是否有法律規定的期限；（6）行政機關是否就申請做過有關的答復等。
在行政訴訟的審查中，被告負有舉證責任。但在不作為訴訟的起訴中，起訴人應當向人民法院提供初步立案證據，以證明行政機關不作為的事實。如果證明材料不足，而難以進行審查判斷的，應該將起訴狀退還起訴人，說明情況及存在的問題，要求起訴人予以補正。人民法院在審查過程中，如發現行政機關的不作為事實不存在或者行政機關已向起訴人做過有關答復等不符合行政訴訟法規定的受案范圍的情形，人民法院應在收到訴狀之日起七日內裁定不予受理，送達不予受理裁定書。
三、不作為行政訴訟案件的審理
合法、及時地審結行政訴訟案件，是行政訴訟的關鍵環節。人民法院對符合受理條件的行政訴訟案件立案后，應當依法進行審理。為體現人民法院的公正性，化解“官”民矛盾，避免群體性糾紛，人民法院應當自案件受理之日起五日內，將起狀副本送達給被告。被告應在自收到訴狀副本之日起十日內提交答辯狀及有關證據材料；提供存在合法事由或者正當理由的證據及依據，并允許起訴人、第三人閱卷，了解被告的答辯意見及提交的證據、材料等。如果被告愈期不作答辯，不提交證據材料的，人民法院可以依法視為其沒有證據，判令其履行法定職責。
行政機關的不作為訴訟案件無論是在性質上，還是在形式上都與積極作為的行政訴訟案件不同，因此，對行政機關的不作為行為引起的行政訴訟案件，應重點從以下幾個方面進行審查：
1、起訴人是否具有主體資格。即起訴人是認為行政機關不履行法定職責而侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織。
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