[ 洪碧華 ]——(2013-3-8) / 已閱12961次
【摘要】社會轉型期各種社會矛盾尖銳復雜，容易激化。本文從綜合治理、維護穩定的角度闡述社會管理的內涵、社會管理創新的法治化途徑以及如何發揮法治在社會管理中的保障作用，目的在于貫徹落實黨的十八大精神，轉變領導干部運用法治思維和法治方式，更好發揮法治在國家治理和社會管理中的作用。不斷提高社會管理法治化水平。依法治國依法執政依法行政共同推進，法治國家法治政府法治社會一體建設。
【關鍵詞】社會管理 法治化 創新
2011年2月19日，胡錦濤同志在中央黨校省部級主要領導干部“社會管理及其創新專題研討班” 指出：“當前我國既處于發展的重要戰略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，社會管理領域存在的問題還不少”。要“正確把握國內外新形勢、新變化、新特點，針對當前社會管理中的突出問題，著重研究加強和創新社會管理”。同年，黨中央、國務院制定《關于加強和創新社會管理的意見》，提出當前要重點抓好完善社會管理格局、公共安全、食品藥品安全監管、信息網絡管理和思想道德建設等八方面工作。2012年11月8日，胡錦濤同志在黨的十八大提出：“要加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。”
一、社會管理創新的內涵
（一）社會管理的概念、主要任務和范圍
社會管理是指政府和社會組織對社會生活、社會結構、社會制度、社會事業和社會觀念等各個環節進行組織、協調、服務、監督和控制的過程。其主要任務是協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險和保持社會穩定。社會管理的范圍包括城市、農村社會管理、網絡虛擬社會管理、地下秘密社會管理，重點是基層社會的治理。社會管理既要著眼于當前社會矛盾的化解，又要著眼于對未來社會公正秩序的建構。就是說政府要有超前的意識、要有長遠的眼光，事先做好各種制度的設計，不斷完善各種規章制度。不能總是等到出問題了才“亡羊補牢”，不能總是用悲劇性的個案來推進法治進程。
（二）為什么要創新社會管理模式
1、當代中國正處于急劇的社會轉型期。各種社會矛盾尖銳、復雜，局部地區，甚至矛盾激化，群體性事件多發，惡性案件頻發，社會穩定面臨著嚴峻的挑戰。云南孟連事件、貴州甕安事件、湖北石首事件、甘肅隴南事件、三聚氰氨事件、安徽阜陽毒奶粉事件、被拆遷戶自焚事件、富士康員工連續跳樓事件等，集中地暴露出深層次的社會矛盾。勞資糾紛、拆遷沖突接連不斷，看病貴、房價高、就業難、農民工權益頻受侵犯、教育資源分配不公平、壟斷行業暴利等成為社會熱門話題。社會貧富懸殊持續加大，民生問題突出，社會心理趨向失衡。貧富差距基尼系數已超過國際公認的0.4警戒線。城鄉收入差距較大，1978年為2.47:1； 2010年為3.33:1；2011年為3.23:1；2012年為3.13:1。
從國際上看，隨著我國的和平崛起，綜合國力大增，已經成為世界第二經濟大國。國外反華勢力散布“中國威脅論”，企圖對我國實施遏制戰略。美國戰略重點轉移到東亞。我國在東海、南海與鄰國發生嚴重的島嶼爭端，尤其是中日釣魚島，中菲黃巖島之爭持續發酵，一觸即發。
2、現有社會管理模式不能完全適應形勢發展需要，亟待創新。綜治維穩的壓力持續加大。各級政法機關、維穩職能部門長期處于疲勞作戰狀態，維穩的經費持續增加。許多地區公共安全的支出均超出社會保障與就業、教育、環保、科技創新的支出，甚至超過國防軍費的開支。非國家的道德權威和精神力量正在不斷增長。佛教、道教、基督教興盛、教徒眾多；法輪功等邪教組織還存在。
二、社會管理創新的方向是走法治化道路
（一）法治是人類社會最先進的社會治理模式
人類社會發展是一個人治向法治轉變的過程，實行法治是人類社會發展的必然趨勢和最佳選擇。如《刑法修正案（八）》把醉酒駕駛機動車、拖欠農民工工資造成嚴重后果的規定為犯罪。2013年，被稱為史上最嚴格的新道路交通規則的實施，國家加大駕考力度等等，有效地減少交通事故的發生，切實保護公民的生命財產安全；說明懲治酒駕、維護交通秩序、需要依靠法治；
（二）當代中國最大的社會管理創新就是實行法治
1、實行法治是我黨治國理政觀念的重大轉變。在我黨歷史上，受左傾思想影響，出現過不少失誤。黨的十一屆三中全會上，為了吸取十年文革的教訓，鄧小平同志非常重視民主法制建設，強調指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法制化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。” 并且提出社會主義法制建設的十六字方針，即“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”，為我國的法治建設指明了發展方向、奠定了堅實的基礎。1997年，黨的15大，江澤民同志提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”，“實行依法治國，建設政治文明”；“把依法治國與以德治國緊密結合起來”。“依法治國”已載入1999年的憲法修正案中。2000年，國務院做出《關于全面推進依法行政的決定》，2004年，國務院進一步提出《全面推進依法行政的實施綱要》，明確建設法治政府的目標。黨的17大，胡錦濤同志提出了弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念。黨的18大，胡錦濤同志強調三個“更加注重”：要更加注重改進黨的領導方式和執政方式，保證黨領導人民有效治理國家；更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督；更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統一、尊嚴、權威，保證人民依法享有廣泛權利和自由。要全面推進依法治國。提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。
2、在法治社會中，解決糾紛主要應當依靠法律手段
（1）多元化社會需要多元化糾紛解決機制。目前解決糾紛有四個途徑。①調解，請基層組織或者行政主管部門調解，包括社會調解、人民調解、行政調解； ②行政復議，對于行政機關的處罰決定不服的，可以向上一級行政機關或者同級人民政府法制辦申請復議。③仲裁，包括勞動仲裁、人事仲裁、經濟仲裁；④司法訴訟，向人民法院提起訴訟，由法院依法進行裁判。
（2）社會矛盾激化、維穩成本高企的主要原因在于缺乏法治意識。多數社會成員缺乏法治觀念，表現為部分黨政官員不懂法、怕被行政問責，官僚主義嚴重、瀆職濫用職權；一些民眾不學法、不守法，不依法辦事、不信仰法治，不依法表達訴求。有的上訪者嘗到甜頭、成為專業戶，認為“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”。司法缺乏應有的權威，出現“立案難”和“執行難”，個別法官仍然在辦“關系案、人情案和金錢案”，司法不公導致群眾不相信法律，不信任法官。
（3）在法治不彰的情況下，為了維穩，政府只好靠信訪制度。信訪制度有信息傳達、政治參與和解決糾紛三大功能。群眾找市長不找法院，上訴不如上訪，上訪不如上網。大量的矛盾糾紛涌向信訪渠道，信訪數量不斷攀升，集體上訪、重復上訪、越級上訪和赴京上訪增幅大、人數多，規模大、持續時間長、行為激烈，給各級黨委政府增加許多工作壓力。實際上中央政府并不是萬能的，沒有地方政府的配合與支持，許多案件也無法得到圓滿解決。信訪案件最終得以解決的比例實際上也并不高。 2010年，北京破獲的“安元鼎”黑保安公司案件中，竟有二十余家地方政府與該公司簽有合作協議。個別駐京辦扮演不光彩的角色，地方政府撇開正當的法治手段，依賴黑保安、黑監獄解決本地區的上訪問題。上京接訪、雇人截訪，甚至送“勞教”。
（4）離開法治軌道的社會管理，必然會導致社會混亂和無序，最終會破壞法治建設的大目標，破壞社會的有序管理。對于涉法涉訴案件應該由人民法院把最后一關，各級黨委政府應該擺正自己的位置，不該越位、錯位，不要自找麻煩、自討苦吃。應當鼓勵民眾到法院打官司，正確表達訴求，維護自身合法權益。對于生效法律文書，當事人不服的，向人民法院申訴。人民法院要堅持司法為民，改進司法工作作風，解決老百姓打官司難的問題，為困難群眾提供法律援助，確保司法公正，讓人民群眾在每個司法案件中都感受到公平正義。
三、發揮法治在社會管理中的保障作用
（一）科學民主立法，完善管理制度
建立完善的法律制度，為社會管理提供良好的制度基礎。 至2011年3月，以憲法為統帥的中國特色的社會主義法律體系已經形成。我們國家和社會各個方面總體上實現了有法可依，這是全體立法人長期努力的結果，今后還要不斷修改和完善法律。實踐是法律的基礎，法律要隨著實踐的發展而發展。必須完善立法規劃，突出立法重點，堅持立、改、廢并舉，不斷提高立法科學化、民主化水平，提高法律的針對性、及時性和系統性。要完善立法工作機制和程序，擴大民主有序參與，充分聽取各個方面意見，使法律準確反映經濟社會發展要求，更好協調各種利益關系，發揮立法的引導和推動作用。一要完善社會法立法。社會法一般指的是維護社會公共利益的法律。如，工會法、公益事業捐贈法、職業病防止法、安全生產法、社會保險法、勞動法、勞動合同法、勞動爭議調解仲裁法、環境保護法、婦女權益保護法、未成年人保護法、預防未成年人犯罪法等。二要強化對重大社會潛在問題的監測和法律預警，積極完善金融秩序監管立法。三要加快網絡信息管理立法，加強虛擬社會管理。我國現有網民達5.62億人，網民普及率達到40% 多，超過了全球平均水平，中國現有500多萬個網站。互聯網用戶中，80%屬于18—35歲的青少年。互聯網的信息自由推動了社會進步，有利于揭示事實真相。但也帶來色情、賭博、詐騙、惡意人身攻擊、誣告陷害等違法犯罪行為。因此，必須加強網絡立法懲治虛擬社會犯罪。
（二）嚴格依法行政，建設法治政府
依法行政，就是指行政機關的一切權力的來源、運行及其監督都要有法有據。
這里的“法”主要是指行政法（行政組織法、行政行為法和行政監督法）。依法治國是依法行政的前提與基礎，依法行政是依法治國的關鍵和核心。依法行政有合法性、合理性、公正性和應急性四大基本原則。依法行政要求主體合格、內容合法、程序合法，實體與程序并重。
隨著社會主義法律體系的建立，“無法可依”的問題已解決。但“有法不依、執法不嚴、違法不究” 時有發生。依法行政是法治的關鍵環節和基本要求。行政機關擔負著80%以上法律、法規的實施任務。要求政府依法辦事、嚴格依法行政。政府不依法行政的后果是可怕的，會引起行政復議、訴訟、信訪、上訪，或者被紀檢監察部門問責處理。它會破壞普通民眾對法治的信仰，嚴重瓦解和破壞法治，導致社會非正式規則如（潛規則）橫行，容易破壞社會秩序，導致公權力腐敗，社會陷入惡性循環，最終導致社會崩潰。
監督行政機關、保護公民權益，主要依據以下七部法律：《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政監察法》、《行政許可法》、《行政強制法》，三部法規：《關于特大安全事故行政責任追究的規定》、《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》、《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》。
法治政府是指各級行政機關按照依法行政的要求，在行政理念、行政體制、行政規范、行政決策、行政執法、行政監督等各個環節貫徹法治的原則。法治政府必須是守法、誠信、有效、有限、責任政府、民主政府和陽光透明政府。建設法治政府是社會管理的目標之一。
建設政府網站，推進信息公開，接受社會監督。除涉及國家、商業秘密和個人隱私外，政府的決策要向公眾公開，行政執法的依據、程序和結果都要及時公布。信息公開的基本要求是全面、準確、及時。不搞“選擇性公開”，對自己有利的就公開，對自己不利的就隱瞞，公布“三公”支出、公示官員財產，有利于加強行政監督，懲治腐敗現象。
（三）確保公正司法，維護司法權威
1、司法是化解社會矛盾的最終環節。司法是法律調整的最終階段，是保障社會正義的最后一道屏障。司法往往是在窮盡其他各種法制手段之后所能采用的最后一種手段、最后一道閘門。司法裁判具有終局性。司法機關做出的生效判決文書，對當事人具有約束力，任何社會組織和個人都必須執行和遵守。
2、要維護憲法和法律的尊嚴，維護司法權威，保障司法機關依法獨立行使司法權。確保審判機關、檢察機關依法獨立行使審判權、檢察權。按照《憲法》第126條明確規定，“人民法院依照法律獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”第131條規定，“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。
3、堅持司法為民和維護司法權威并不矛盾。司法為民是司法的宗旨，司法親民、便民、利民是司法的應有姿態。但是，這并不等同于司法可以不要權威。我們既要強調司法為民，同時又必須注重維護司法權威和司法公信力。新形勢下，檢察院提出“寬嚴相濟”刑事政策，對輕微案件實行刑事和解；法院構建“大調解”格局，為化解人民內部矛盾，鼓勵調解結案，都不能違背法制原則，不能以犧牲公平正義為代價。
（四）提倡全民守法，確保法律實施
堅持黨的領導、人民主權、依法治國三位一體。黨帶領我們制定憲法和法律，首先必須帶頭遵紀守法，在憲法和法律范圍內活動。執政黨依法執政、科學民主執政是落實依法治國方略、建設社會主義法治國家的需要。必須繼續開展“六五”普法宣傳，努力提高全民法律水平, 弘揚社會主義法治精神、樹立社會主義法治理念。黨員干部要帶頭守法，執法人員不徇私枉法，公民個人要自覺守法。全民守法是基礎性工作。社會管理的目標在于法的實現。依法治理社會，實現秩序、民主、公平和正義。全民守法是實現善治的前提。堅持群眾路線，發動群眾、依靠群眾。
公民是社會管理的主體，在社會管理中不能扮演消極的、被動的角色。守法是全民的責任義務，必須在法律允許的范圍內活動，才能實現公民權利的保障。全社會形成憲法法律至上、守法光榮的良好氛圍。守法包括運用法律手段、通過法律途徑理性解決矛盾沖突，有問題找法院，直接通過法律途徑來解決，依法理性地表達利益訴求，通過訴訟、復議、仲裁等法定渠道維權。只有全民守法，才能形成良好的社會秩序、公平正義的法治環境，化解各類矛盾沖突，促進社會和諧穩定，促進經濟快速發展，提高群眾生活水平。
【參考文獻】
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3、皮純協、姜明安：《行政法與行政訴訟法教程》，中國城市律出版社2002年12月第2版。
4、趙如水：《深入推進社會管理創新之淺談》，載于《法律論文資料庫》。
5、吳富麗：《社會管理創新中的社區矯正法律機制構建》，載于《法律論文資料庫》
作者：洪碧華, 男，漳州市委黨校副主任、副教授。
