[ 洪碧華 ]——(2013-3-17) / 已閱26703次
[內容摘要] 行政強制法的出臺，是我國社會主義民主法治建設的一件大事。它彌補了行政立法的不足，有利于加強和改進政府工作，規范行政行為，創新行政理念，對我國建設法治政府、構建和諧社會將會產生重大影響。文章探析行政強制法的立法背景、立法亮點及其現實意義。
[關鍵詞] 行政強制 行政權力 法治政府
2011年 6月30日，十一屆全國人大常委會第21次會議審議通過了行政強制法，定于2012年1月1日起施行。從起草到通過歷時12年，走過漫長的立法路，經過五次審議，終獲通過。該法共有7章71條，內容涉及行政強制的方式和設定、行政強制措施實施程序、行政機關強制執行程序以及查封、扣押、凍結存款、法院強制執行的程序。行政強制法是規范政府行為的一部重要法律，與行政處罰法、行政許可法并稱為行政程序立法的重要“三部曲”。俗話說，十年磨一劍，該法的出臺，加快了法治政府的建設步伐。有利于推動各級行政機關及其工作人員嚴格依法行政，有利于解決此前行政強制“亂、濫、散、軟”等問題，切實維護公共秩序，保護公民的合法權利。對行政機關和工作人員也是一個很好的告誡，就是說，公權力行使應當有邊界有限度，行政強制措施的行使必須謹慎。
一、行政強制法的立法背景
在行政法領域，從1990年開始，我國先后制定了行政處罰法、行政復議法、行政訴訟法、國家賠償法、行政監察法和行政許可法等行政監督法制，在維護政府的合法行為，監督行政機關、保護老百姓權益方面發揮重要作用。行政強制法因為直接規范政府的行政強制權，涉及征地拆遷、經濟補償和群體性事件等復雜問題，所以才久議不決。
實踐中，存在隨意設定行政強制和濫用行政強制的亂象，地方性法規有部分設定行政強制的權力，容易造成行政措施被濫用，還存在行政機關對有些違法行為不能有效制止、有些行政決定不能得到及時執行等軟弱現象。“七八頂大蓋帽管不了一頂破草帽”。如福建漳州城市管理綜合行政執法局派駐城南圓山規劃區的第四大隊，為了制止違章搶建，多次遭遇當地群眾暴力抗法，2010年只好把隊伍撤回市區，轉交當地政府管理；又如，濟南市城管執法人員查露天燒烤攤時，遭遇200多人圍攻、辱罵、吐口水，有的被吐得滿臉唾沫……。但愿這種“公差怕刁民”的軟弱現象早日改變，社會不斷向文明法治方面發展，必須樹立執法人員的威信，切實維護法律權威，弘揚社會正氣。
隨著城鎮化進程的加快，房地產價格不斷飆升，因為征地拆遷引發的群體性事件增多。強制拆遷已經成為社會難點熱點問題，根據行政訴訟法規定，行政機關可以依法強制執行，也可以申請法院強制執行。在行政機關行政強制執行前有“依法”兩字，說明行政機關的行政強制只有法律特別授予時才具有。行政機關在當事人拒不履行法定義務時，并不自然地享有行政強制執行的權力，仍應視法律的具體規定判斷自己能否實施行政強制。這被學界稱為“非訴行政強制執行”。實際上，此類強制執行，尤其是涉及土地、房屋等強制執行的難度日益增大。行政強制執行案件遠遠超過行政訴訟案件，給法院執行帶來不小壓力。由法院實施強制拆遷，有損司法形象。再說，法院本身也存在民事執行難問題，許多民事案件難以執行，常給老百姓“打白條”。基層政府違法強拆，相對人可以到法院告；但法院如果違法強拆，老百姓到哪里去告?強拆裁決是司法行為，實施強拆是行政行為，法院實施的強拆，如果不能“裁執分離”，同樣會導致侵權和腐敗。人民法院與政府部門溝通協調不夠，難以解決“誰來執行”、“先賠還是先拆”等問題。我國行政程序立法嚴重滯后，至今還沒有一部完整的行政程序法。有的行政機關執法依據不足，相關規定太籠統，還需不斷完善法律和行政法規，嚴格規范執法行為。2010年5月國務院發布《關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》，2011年1月國務院出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》已規定，強制搬遷，由作出房屋征收決定的市、縣級政府依法申請法院強制執行，法院可據此執行強拆。但是該條例只是行政法規，還不是法律。
近年來，因強行征地拆遷頻頻引發“自焚”事件：2003年 9月15日安徽省青陽縣農民朱正亮在北京天安門金水橋前，往身上潑汽油后點燃；2008年4月3日福建省泉州市發生“自焚”事件；2009 年2月13日內蒙古赤峰發生“自焚”； 2009年10月28日山東省青島市張霞；2009年11月四川省成都市唐福珍；2009年12月16日北京海淀區四季青鎮席新柱；2011年11月福建漳州龍文區后坂村也發生“自焚”事件。最嚴重的是2010年9月江西宜黃事件造成一死二傷，導致8名相關責任干部被行政問責，其中縣長和縣委書記被就地免職。“沒有強制拆遷就沒有新中國，就沒有宜黃的快速發展”、 “誰影響嘉禾發展一陣子，我就影響他一輩子”，成了最雷人的網絡語言。監察部、國土資源部、住房城鄉建設部、國務院糾風辦等四部門會同有關省、區紀檢監察機關和糾風部門對2011年上半年發生的11起強制拆遷致人傷亡案件進行了調查處理，給予黨紀政紀處分和行政問責57人，其中副省級1人，市廳級4人，縣處級20人，鄉科級及以下32人。涉嫌犯罪移送司法機關處理31人。
二、行政強制法的立法亮點及其現實意義
行政強制法的立法宗旨是：規范行政強制的設定和實施，保障和監督行政機關依法履行職責，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益。該法第四至第八條確立了五大原則：①法定原則；②適當原則；③教育和強制相結合的原則；④不得謀利原則；⑤保護相對人權利原則。具體有以下新規定。
1、行政強制措施由法律設定
法律、行政法規、地方性法規是否可以設定行政強制措施，是規范行政強制的首要問題。規范行政強制權的設定是主要立法目的之一。該法第9條規定，行政強制措施的種類：①限制公民人身自由；②查封場所、設施或者財物；③扣押財物；④凍結存款、匯款；⑤其他行政強制措施。
第10條規定，行政強制措施由法律設定。尚未制定法律，且屬于國務院行政管理職權事項的，行政法規可以設定除限制公民人身自由，凍結存款、匯款和應當由法律規定的行政強制措施以外的行政強制措施。尚未制定法律、行政法規，且屬于地方性事務的，地方性法規可以設定查封場所、設施、財物和扣押財物的行政強制措施。法律、法規以外的其他規范性文件不得設定行政強制措施。截止2010年上半年，行政法規中規定了行政強制措施的有96件。其中，17件是在法律對特定事項作了原則規定，同時授權國務院規定具體管理措施的情況下，國務院在行政法規中規定了行政強制措施。
該法第11條對行政強制措施的對象、條件、種類作了規定的，行政法規、地方性法規不得作出擴大規定。法律中未設定行政強制措施的，行政法規、地方性法規不得設定行政強制措施。但是，法律規定特定事項由行政法規規定具體管理措施的，行政法規可以設定其他行政強制措施。
2、行政強制權不得委托
行政處罰法頒布后，為治理“三亂” 問題，防止多頭執法和重復罰款，使得如城管、文化執法大隊等相對集中行使行政處罰權的綜合執法部門應運而生。
行政強制法第17條規定，行政強制措施由法律、法規規定的行政機關在法定職權范圍內實施。行政強制措施權不得委托。行政強制措施應當由行政機關具備資格的行政執法人員實施，其他人員不得實施。
該法第22條還規定，查封、扣押應當由法律、法規規定的行政機關實施，其他任何行政機關或者組織不得實施。凍結存款、匯款應當由法律規定的行政機關實施，不得委托給其他行政機關或者組織；其他任何行政機關或者組織不得凍結存款、匯款。
2008年，上海交通部門出現釣魚執法打擊黑車情況，受到網民批評。“釣魚執法”存在的主要問題是執法主體不合格，交通執法人員雇傭沒有執法權的農民去釣魚——把黑車司機騙到指定地點，“釣鉤”在付車費時，乘機關掉汽車電門開關、拔出車鑰匙。在附近等候的執法人員一擁而上，把司機帶回去做筆錄并且每車罰款一萬元。
當然，該法還明確規定代履行問題。代履行是在當事人不履行相關義務的情況下，行政機關為維護公共利益而代為履行的一種執行方式。現有13部法律和19件行政法規規定了代履行，主要涉及維護交通安全、治理環境污染和保護自然資源等事項。第50條規定：行政機關依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務的行政決定，當事人逾期不履行，經催告仍不履行，其后果已經或者將危害交通安全、造成環境污染或者破壞自然資源的，行政機關可以代履行，或者委托沒有利害關系的第三人代履行。第51條規定，代履行的費用按照成本合理確定，由當事人承擔。但是，法律另有規定的除外。代履行不得采用暴力、脅迫以及其他非法方式。
3、限制人身自由不得超期
規范行政強制措施的實施程序，用一道道嚴密的程序來約束行政機關，是這部法律的重要內容之一。
該法第19條至20條規定，實施限制人身自由的行政強制措施不得超過法定期限。實施行政強制措施的目的已經達到或者條件已經消失，應當立即解除。當場告知或者實施行政強制措施后立即通知當事人家屬實施行政強制措施的行政機關、地點和期限。情況緊急，需要當場實施行政強制措施的，行政執法人員應當在24小時內向行政機關負責人報告，并補辦批準手續。行政機關負責人認為不應當采取行政強制措施的，應當立即解除。在緊急情況下當場實施行政強制措施的，在返回行政機關后，立即向行政機關負責人報告并補辦批準手續。
該法第18條規定了實施行政強制措施應當遵守的規定，如實施前須向行政機關負責人報告并經批準；由兩名以上行政執法人員實施；出示執法身份證件；通知當事人到場；當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據以及當事人依法享有的權利、救濟途徑等。
4、強制執行不得“夜襲”
法治依賴人文關懷的支撐，法治最終體現人文關懷。綜觀行政強制法，很多條文采用禁止性規定，體現依法行政、以人為本為核心的現代行政法治理念。如第23條規定，不得查封、扣押與違法行為無關的場所、設施或者財物；不得查封、扣押公民個人及其所扶養家屬的生活必需品。當事人的場所、設施或者財物已被其他國家機關依法查封的，不得重復查封。第43條規定，除緊急情況之外，行政機關不得在夜間或者法定節假日實施行政強制執行。行政機關不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關行政決定。
5、教育與強制相結合
行政強制立法的目的不是強化行政強制，而是減少行政強制。因此必須始終堅持教育與強制相結合的原則。該法第16條規定，違法行為情節顯著輕微或者沒有明顯社會危害的，可以不采取行政強制措施。行政機關作出強制執行決定前，應當事先催告當事人履行義務。第42條規定，實施行政強制執行，行政機關可以在不損害公共利益和他人合法權益的情況下，與當事人達成執行協議。執行協議應當履行。當事人不履行執行協議的，行政機關應當恢復強制執行。
法律也為違法建筑當事人自行拆除違建提供了時機和余地。該法第44條規定，對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。
6、暢通權利救濟渠道
行政強制法第8條為公民、法人或者其他組織受到行政強制權侵害時，規定了全面的救濟途徑。行政機關及其工作人員不得利用行政強制權為單位或者個人謀取利益。公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政強制，享有陳述權、申辯權；因行政機關違法實施行政強制受到損害的，有權依法要求賠償。
行政機關強制執行，該法第41條規定，在執行中或者執行完畢后，據以執行的行政決定被撤銷、變更，或者執行錯誤的，應當恢復原狀或者退還財物；不能恢復原狀或者退還財物的，依法給予賠償。
在我們社會主義國家，人民群眾是國家的主人，公職人員是人民的公仆。在行政管理過程中，作為相對人的公民、法人或者其他組織依法享有參與權、知情權、陳述權、申辯權、監督權、舉報權、控告權、復議權、訴訟權、索賠權等。老百姓認為行政機關的具體行為侵犯其合法權益的，可以向人民法院提起行政訴訟（民告官），并申請國家賠償，也可以同時向紀檢監察部門投訴。所以該法既是行政監督法，又是行政救濟法。
總之，當今中國處于轉型期、社會關系復雜、矛盾尖銳，分析立法亮點有助于人們正確理解、貫徹執行我國的行政強制法律制度；而且，這些新精神、新規定是對現行法律法規中滯后內容的一種超越和批判，因此有關機關必須加緊開展法律法規清理工作，凡與本法不相符合的滯后內容應作出修改或廢止，并盡快完善實施性規范和制度。行政強制法具有完整的規范體系和深厚的理論基礎，我們應當結合實施“六五”普法規劃，有計劃、有組織地開展學習宣傳和教育培訓，讓行政執法人員包括社會各界人士對此能有正確認識，掌握相關能力，自愿給力協助，這是行政強制法得到全面貫徹落實的思想基礎、主體因素和社會條件，也是綜合治理、維護治安穩定，建設法治社會的必由之路。行政強制是一把雙刃劍，不必擔心政府部門的權力過大，因為行政強制法規定了嚴格的程序。既是一部“授權法”，又是“控權法”。
[參考文獻]
1、陳麗平：《解讀行政強制法：規范行政強制 避免權力濫用》，載于《新華網》，2011-07-04//2011-07-14.
2、《行政強制：“如何限權”牽動人心》，載于《檢察日報》，2011年7月4日。
3、李江：《行政強制執行概論》，人民出版社1990年版，第17頁。
4、應松年：《論行政強制執行》，載《中國法學》1998年3期。
作者：洪碧華，男，漳州市委黨校管理學教研室副主任、法學副教授。該文2011年08月，發表在《漳州論叢》.
