[ 李昕 ]——(2013-3-26) / 已閱15063次
摘要: 將受教育權作為公民的一項基本權利是現代社會發展的產物，雖然社會權利的實現需依賴一國的經濟發展水平和財政政策，但肯定其可訴性是權利保障的必然趨勢。受教育權應在行政訴訟程序中得以確認。在具體落實受教育權的法律保護問題上，協調法律保留與教育自主之間的關系，是目前我國立法規制與司法救濟的核心。
關鍵詞: 受教育權 法律保護 行政訴訟
一、性質分析基礎上受教育權的可訴性判斷
（一）受教育權作為社會權利的可訴性
將受教育權作為公民的一項基本權利是現代社會發展的產物，這種權利不同于傳統以“財產”與“自由”為核心的自然權利，因其需借助國家、社會保障得以實現，故稱“社會權利”。自然權利的目的在于劃定公共權力與個人權利的界限，以擺脫公共權力對個人自由的干涉，并通過獨立的司法裁判制度得以實現。而社會權利則恰恰相反，要求國家及社會積極介入，扶助個人獲得發展的能力，以實現實質意義上的公平與自由。雖然產生目的及實現途徑上存在不同，但在尊重人類尊嚴及價值這一出發點上，兩者是統一的。自從1948年《世界人權宣言》頒布后，社會權利在世界范圍內獲得了政治上的普遍承認，但對于一個需要提供的社會保障來說，社會權利的實現需依賴一國的經濟發展水平和財政政策，并非單純的司法保障能夠實現的。
我國現行行政訴訟制度對受教育權的保護給與了確認。我國《行政訴訟法》第2條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”。這一條對行政訴訟的原告資格作出了原則上的限定，其核心在于“具體行政行為”和“合法權益”。為使其更加明確，《行政訴訟法》第11條對此作出具體規定。綜觀上述條文，我國行政訴訟的原告資格具有特定性和擴展性兩大特點。根據我國現行《行政訴訟法》第2條與第12條之規定，行政訴訟的受案范圍限定于具體行政行為，行政機關針對不特定對象發布的能反復適用的行政規范性文件不屬于行政訴訟的受案范圍。這一限定反映在原告資格上，表現為作為原告與被訴行政行為之間必須具有“特定”而非“普遍”的關系，即只有“特定”的相對人才能具有提起行政訴訟的起訴資格。依照這一規定，只有當行政主體的具體行政行為侵犯特定相對人的受教育權時，該相對人方可援引此項權利提起行政訴訟。對于非特定性的、具有普遍效力的行政行為，如有關入學資格與條件等規定，如果公民認為違背我國法律規定的平等享有受教育權的原則，而該違法并未對其形成直接的、現實的侵害，則無權請求法院予以撤銷。同時，《行政訴訟法》第2條將該法的保護范圍限定為“合法權益”，《行政訴訟法》第11條第1款第8項以及第11條第2款進而規定“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權，以及法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件”。結合這兩條的規定，可以看出本法在立法技術上將我國行政訴訟的現實性與擴展性有機地結合在一起，一方面，從現實性出發，基于我國行政法治的現狀，將“權利”（主要指人身權與財產權等自然權利）作為法律保護的核心；另一方面，又未將法律保護的范圍限定于“自然權利”，賦予行政訴訟的起訴資格充分的發展空間與余地。同時，1999年頒布實施的《行政復議法》第6條已明確地將受教育權列入可以提起行政復議的范圍。這意味著在我國受教育權的保護已成為政府的一項法定義務，公民有權援引此項權利提起行政訴訟。
（二）受教育權作為積極權利的可訴性
作為傳統基本權利的財產權、自由權，其屬性屬于消極權利，體現為對抗國家權力的防衛權，并由此構架出傳統的國家義務，即不得侵犯公民自然權利的消極義務。而社會權利則屬于一種積極權利，它建立于國家的積極保障義務之上，要求國家不僅承擔不得侵權的不作為義務，而且承擔積極的作為義務，從而保障該社會權利的實現，即“基本權利之規定，是一種價值理念，欲創造出一個價值的秩序，因而，基本權利，雖仍不免是免于國家權力侵害的消極權利，但是，國家權力應該積極地維護之，是現代法治國家之特色”。[2]受教育權作為公民享有的一項積極權利，對該權利的實現給予保障是現代社會中政府的義務，這意味著政府不僅應當承擔消極的不得侵犯公民受教育權的義務；而且有義務承擔保障公民實現受教育權的積極義務。對此，我國《教育法》第18條規定，國家實行九年制義務教育制度。各級人民政府采取各種措施保障適齡兒童、少年就學。適齡兒童、少年的父母或者其他監護人以及有關社會組織和個人有義務使適齡兒童、少年接受并完成規定年限的義務教育。為保障此項義務的落實，《行政復議法》第6條有關行政復議的受案范圍第9項規定，申請行政機關履行保護人身權利、財產權利、受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議。這一規定表明，我國法律肯定受教育權是公民享有的積極權利，對此，國家承擔著積極的保障義務。作為一項積極權利，公民有權利要求政府履行保障其受教育權的義務。無論是政府侵犯公民受教育權的行為，還是拒絕履行保護公民受教育權的不作為均是違反該項義務的體現，相對人有權對此提起行政訴訟。
（三）受教育權作為直接請求權在行政訴訟中的落實與限制
作為一種憲法所賦予的基本權利，受教育權是否能夠產生直接的法律效力，以及在何種范圍內產生直接的法律效力，這一問題關系到受教育權這一社會權利的實踐與落實方式。
對于受教育權等社會基本權利的實現方式，理論界存在不同的理解。主要的分歧在于是否承認以及在何種程度上承認社會權利的直接實證效力。有觀點將其視為方針條款，指出“所謂方針條款，指憲法的規定，是給予國家公權力（尤其是予立法者）一種日后行為的方針指示。這些方針指示的作用，政治及道德意義大過于法律意義”。[3]也有觀點將社會權利視為憲法委托條款，即立法者由憲法獲得立法委托，另外一種觀點將其視為一種公法權利，認為社會權利應當同其他的憲法自由權利一樣，具有直接的、強制效力。這種認識將社會權利理解為公民可以直接主張的公法權利，并可通過司法救濟實現其請求權，但這種意見引起的爭議很大，并且受到事實上的制約。無疑，任何社會權利的實現都涉及到國家的資源掌握與分配，依賴于國家經濟的繁榮、國庫的充實，以及國家財政的現狀，這些因素都直接或間接地影響到社會權利實現的現實可能性和實現程度。折中的觀點認為社會基本權利可以分為兩種類型，即(1)可直接請求的權利；(2)具有憲法委托、制度保障以及方針條款性質的權利。前者為主要社會權利，如最低生活保障權、受教育權，它是個人最起碼的生存依據權利，應當具有直接的法律效力，權利人可以援引此項權利，請求國家為或不為一定的行為。其余的則應當歸為第二類，并指出：“至于新近興起之受益權，其中有關經濟、社會之給付請求權，因系要求國家必須積極有所作為，而非如自由權所要求之消極不作為，然此既涉及國家之財力負擔及有限資源之利用與分配，亦須進一步由法律予以具體之規定，始有運作之可能，故除非系屬人民生存之“最低限度保障”，或基于平等權所生之“參與請求權”，人民此類公權利存在之可能性甚為有限”。[4]這幾種觀點的分歧主要在于應當如何理解憲法所賦予公民的社會權利的法律效力，這決定了社會權利是否是公民享有的直接請求權，以及在什么條件下可以轉化為一種直接請求權。
在我國，根據《憲法》以及相關法律規范的規定，受教育權、社會保障救助權、勞動權等社會基本權利不單純是一種方針、政策意義上的基本權利，而且已經體現為具體的法律制度，如《教育法》、《勞動法》已將公民的受教育權和勞動權作為一項具體的權利、義務加以落實。因此，在我國現行法律制度中，公民所享有的受教育權應當是一種具有法律效力的直接請求權。將受教育權界定為一種直接請求權，意味著權利人可以援引此項權利，請求國家為或不為一定的行為，以保障其權利的實現。這種直接請求權的法律效力同時應當體現為起訴權，即對行政主體阻礙其權利實現的行為，包括以作為的方式侵犯其受教育權和拒絕履行保護其受教育權的不作為，權利人均可通過訴訟的方式獲得司法救濟，從而保障其權利的實現。在行政訴訟中，受教育權作為一種直接請求權，其法律效力首先直接體現為起訴權，但是這種直接請求權是有限的，決定與限制其范圍的因素主要來自現實可能性。受教育權的實現在一定程度上依賴國家保障，如國家對教育的投資，而這種投資同國家的財政狀況、工作重心等直接關聯，因此，權利人所享有的請求權必然是有限的，絕對的、無限的直接請求權顯然是不現實的。在著名的定額案（nunerus-clausus-entscheidung）中，德國聯邦憲法法院明確指出，公民申請入大學就讀，是一種憲法所保障的受教育權，公民有權援引此權利提起行政訴訟。法院認為學校即使因為名額等編制之限制，必須拒絕其他人學申請人時，亦必須有法律依據。理論界對此持贊同意見，但是，權利人是否可以因大學入學名額的有限，從而具有要求國家增加投資教育，以實現其受教育權的直接請求權？對此，理論界持否定態度，因此，現實可能性決定了公民所享有的受教育權是一種有限的直接請求權，決定了其只能在法律保護的范圍內行使。只有當實定法賦予行政主體相應義務時，這種權利才具有法律保護的效力，權利人方可援引此項權利請求義務人為或不為一定的行為，并具有保護其權利實現的起訴權。
二、自由裁量、法律保留的協調與沖突對受教育權保護的影響
（一）立法保護的疏漏—教育自由裁量的寬泛化根源
由于教育的特殊性，具體實施教育的行政主體，尤其是承擔教育職能的學校需要較為寬泛的自主性，但體現法治要求的法律保留原則應當毫無例外地適用于教育領域，然而由于現行法律制度的不健全，有關公民受教育權的法律規定尚未完整化與系統化，存在諸多法律空白，這一現實造成行政主體（包括政府與學校）在實施教育時，具有寬泛的裁量權，這些裁量的領域構成法律保留的空白，因此，如何落實法律保留原則實現教育法治化，以及如何保障教育自主性，賦予其合理的自由裁量空間成為法律研究的重要課題。
在我國，有關受教育權保障的法律制度依然存在諸多空白，受教育權作為公民享有的社會權利依然缺少完整、具體、系統的法律制度保障。這使得行政主體在實施教育時具有過度的裁量權，從而對公民受教育權的保護形成了制約。目前有關教育的規范性文件中，雖然已有幾部法律，如《教育法》、《高等教育法》、《教師法》等，但由于缺乏法律保留原則的制約，法院在行政訴訟中對涉及教育的事項只能遵循法律優越原則以及規范性文件的沖突與適用規則來進行“合法性”審查，消極地要求行政主體的行為不得與效力等級高的規范性文件抵觸，抵觸則無效，而無法運用法律保留原則對法律尚無明文規定、行政主體未得法律明確授權作出涉及公民重大權利的自主決定進行審查。2000年頒布實施的《立法法》中雖明確了法律保留原則的適用，但并未直接將公民受教育權作為法律保留的范圍，《教育法》對此也無明確規定，因此，對于涉及公民受教育權的事項，存在著規范性文件低層化以及法律保留空白的弊端。這一立法的欠缺造成法院在行政訴訟中無法對此類事項進行實質的合法性審查。幾年前，青島市幾名學生告國家教育部有關高考錄取分數線不等而侵犯其平等的受教育權的案件，對我國法律界提出了有關法律思考，即：根據各地情況以及國家目前的具體國情制定各地的高考錄取分數線，是否應當屬于政府的自由裁量權，此項權力的行使是否應當受到國家立法與司法的監控。這一問題涉及到法律保留原則的適用，目前國家這一決策主要是基于現實和國情的需要，并未有法律的明確授權，但這種關乎公民平等受教育權的重大事項是否需要法律授權，從法治的角度而言，答案是肯定的。毫無疑問，任何決策須立足于現實需要，但法治與決策的現實性并無沖突，而是賦予基于現實的決策更強的正當性。
（二）司法的禁區—對教育自主權的合理尊重
教育無疑是一種專業性技能，基于這一特點，應當賦予教育者較多的自由空間，即自由裁量權，這點得到了我國法律的肯定，如我國《高等教育法》第10條規定，國家依法保障高等學校中的科學研究，文學藝術創作和其他文化活動的自由。第11條規定，高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理。這種自主性與自由度意味著法律與司法應當給予相應的尊重。具體就司法而言，體現在司法對教育行為的審查范圍與審查界限上。為了保障教育領域的專業性與靈活性的需要，法院通過司法審查的方式對教育行政主體所實施的監督是有限的，而明確其審查范圍，合理界定教育自主權，尊重教育的專業屬性是維護法治與保障教育自主性的關鍵。
為合理地界定司法的審查范圍，各國行政訴訟中均存在“事實”問題與“法律”問題區別，并對其適用不同的審查標準。對法律問題，司法權有充分的審查權，而對事實問題，司法權應在一定程度上尊重行政權的自由裁量性，這已成為各國行政訴訟制度的一項基本原則，這一審查原則適用于教育行為無疑是平衡教育法治與教育自主的關鍵。
“在規范的三段論意義上，每一個行政行為的作出都是行政主體解釋法律、查明事實、在事實確認基礎上適用法律（包括考慮政策）作出結論的綜合過程。因此行政訴訟理論習慣于把這個過程分為事實問題和法律問題。”[5]即使在嚴格的法治規則下，對事實認定，法律也無法進行完全的羈束，行政的自由裁量權不可避免地存在著，而決定其存在的合理基礎則是行政的專業性，以及由此而產生的司法尊重。因此，“如果行政目標可以借助于來自專門經驗的知識而予以實現的話，‘專家知識’（expertise）似乎就可以作為解決自由裁量權問題的方案而得到提倡。”[6]
在美國，法院認為“……司法審查中最基本的問題是確定事實和解釋及適用法律……任何行政行為都建筑在行政機關對該行為的法律結論和事實裁定的基礎之上，所以法院主要針對這兩個問題進行審查。區別事實問題和法律問題，對它們適用不同的審查標準，這是美國司法審查的主要原則”。[7]“法律與事實的區別之所以深入到對行政行為復審的法律，可以從歷史的角度作出解釋，同時，它在行政法中也有現實基礎。以法律與事實之間的區別為根據的司法復審理論建立在法官與行政官分工的基礎上，這種分工可以充分發揮各自的專門職能。人們之所以希望由法院判決法律問題，因為他們相信法院對這些問題具有專門知識。但人們不指望法院對因行政裁決而引起的事實問題進行復審。在這方面，行政官擁有知識優勢。”[8]因此，理論界認為法律問題是法院的專長，而事實問題則帶有很強的行政專業性，法院應當給予行政機關的事實認定一定程度上的尊重。“行政機關擁有專業知識的一切優勢。如果法院要全面復審行政機關的裁決，它將發現自己在醫療學的迷宮中徘徊，或在秘密的藥典面前蹉跎。”[9]雖然，隨著實踐的發展，這種認識有所改變，“行政訴訟性質的改變要求法院發揮更大的積極作用，越來越多地要求法院復審涉及生命、健康、自由等個人權益的行政訴訟……為了保護這些權益免受行政專制的損害，法院必須……對行政行為進行嚴格的審查。”[10]但為了尊重行政的獨立性與專業性，保障行政的效率，區別事實問題與法律問題并適用不同的審查標準仍然是美國司法審查的主要原則。在法國的行政訴訟中，“長期以來，行政法院在越權之訴中，拒絕審查作為行政決定的根據的事實錯誤。因為越權之訴目的在于撤銷違法的行政決定，只能審查法律問題。事實問題屬于行政機關自由裁量權的范圍，不受行政法院管轄”。[11]隨著行政訴訟的發展，許多法律問題和事實問題不能截然劃分，有時，法律規定某種事實的存在和性質，正是行政機關作出決定的法定條件。在這種情況下，為了判斷行政決定的合法性，法院必須審查事實問題，因此，今天，事實錯誤也成為法院撤銷行政決定的理由之一。雖然如此，對事實問題的審查，法院依然是有所保留的，并根據監督力度的需要，實行不同的審查標準，即最低程度審查（包括行政決定的權限、形式、權力濫用、法律根據）；一般程度審查（包括行政決定的權限、形式、權力濫用、法律根據、事實根據）；最大程度審查（包括行政決定的合法性、正當性、必要性以及公共利益性）。[12]
區別法律問題與事實問題的原因在于合理界定司法權與行政權的界限，在保障行政自主性的基礎上，實現有效的司法監督。這點對于專業技術性強、自主性強的教育管理而言，顯得尤為重要。在界定司法權與學校自主權，協調自治與法治的關系上，一方面法院應當充分尊重學校對專業技術性問題的處理，另一方面行使司法監督權的法院對法律問題享有最終決定權。對專業問題的尊重是自主性的保障，而對法律問題的最終決定權則是法治的體現和要求。
劉燕文案與王青松案正是教育自主性與法治關系沖突的體現，如何協調兩者之間的關系，合理界定司法權的范圍，成為我國理論界必須澄清的問題。在劉燕文案中，一篇博士論文是否達到相應的學位論文水平涉及相當的專業知識，應當屬于答辯委員會自由裁量的“事實”問題，而與此有關的程序（包括答辯委員會的組成、投票、計票等）則是“法律”問題，司法對此應當具有最終裁決權。在王青松訴北京科技大學案中，王青松認為北京科技大學理化系碩士研究生招生考試中，“物理化學”課程試題一道10分題題設條件不足，無法確切求解。在考場上他曾經向監考老師提出，但未被理會。后其以學校考試錄取不公為由提起訴訟。“法院對此類專業性非常強的實體性爭議應當如何審理，目前尚無定論。從‘不能以無知代替專業知識’這一原則出發，法院似應秉持尊重之立場，防止對教育自主范圍內的命題橫加干涉”，[13]但“決定作出的程序是否合法合理、決定所依據的事實是否足以支持決定、決定是否準確全面適用國家規定或學校規則、決定是否有濫用權利或者違背公平原則問題等，皆是法官運用其法律知識、專門經驗可予以解答的問題”，[14]因此，對諸如學生學科成績評定、論文專業水準評定等涉及高度專業判斷的決定，法官在實體上一般應當予以尊重，這些專業判斷屬于自由裁量的范圍，法律只能對做出決定應當遵循的程序作出規定，但無法對其實體認定進行制約，同樣，司法審查也只能就法律所明確規定的程序性問題作出合法性判斷，對實體問題的處理無法也不應作出裁判。
上述“事實”問題與“法律”問題的區分，以及由此對司法審查權所形成的限制，在某種程度上對公民受教育權的保護造成制約，但任何制度的設立均有其取舍，不存在絕對意義上的保護，在平衡教育自主權與法治原則的適用上，對專業事實認定的尊重是當然之舉。
注釋:
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