[ 常安 ]——(2013-4-22) / 已閱26132次
在激變的憲政變遷年代，憲政話語的背后，往往是紛繁復(fù)雜的政治利益之爭和政治局勢的朝夕瞬變。以清末地方自治為例，雖然朝野上下皆倡言自治，視地方自治為仿行憲政之根基；但對于中央政府而言，考慮的是積聚民力、發(fā)展實(shí)業(yè)、奠定國基，同時(shí)既然是自治，興辦地方自治所需要的龐大經(jīng)費(fèi)由地方負(fù)擔(dān)也師出有名，畢竟，此時(shí)由于一系列的賠款、還貸、練兵，中央財(cái)政早已窘迫不堪；而且，還可以通過設(shè)立自治機(jī)關(guān)來達(dá)到分化督撫與士紳的目的。[47]對于地方督撫而言，興辦地方自治，固然有采取現(xiàn)代的民政、衛(wèi)生管理手段改變其時(shí)落后的地方治理格局的考量，或者說是對于其時(shí)國家治理陷入困境之中的一種地方先行的試驗(yàn)變革的探索努力，如袁世凱和端方等人在天津、湖北等地所做的地方自治探索；但如果將其置放在晚清以來中央地方關(guān)系亂象的政治語境之下，籍自治之名而將一系列本應(yīng)由國家行使的權(quán)力如人事任命權(quán)、軍事權(quán)、財(cái)政權(quán)但此時(shí)實(shí)際上歸于地方督撫掌握的權(quán)力合法化、進(jìn)而對抗清末新政中中央政府試圖將軍權(quán)、財(cái)權(quán)收回的政治考慮恐怕也是當(dāng)時(shí)督撫們對于地方自治雙手贊成的原因所在。至于士紳，雖然中國歷史上有“皇權(quán)與紳權(quán)共治”的說法，但畢竟是一種非正式權(quán)力，興辦地方自治，無疑可以使其在地方權(quán)力體系中的話語權(quán)得到顯著加強(qiáng)；畢竟，相比于地方督撫而言，他們顯然對于地方自治的相關(guān)學(xué)理內(nèi)涵、制度設(shè)計(jì)更為熟悉。因此，晚清朝野高倡的地方自治憲政話語，背后卻是中央地方關(guān)系亂局、地方督撫離心離德、士紳政治欲望膨脹的現(xiàn)實(shí)場景，而在中央政府、地方督撫、地方士紳的權(quán)力博弈中，由于中央政府權(quán)威淪落、政治措施失當(dāng)（如皇族內(nèi)閣），最后演變的結(jié)果是地方督撫、士紳攜手以地方自治這一西方憲政學(xué)理之最高合法性來對抗中央的集權(quán)化努力。武昌首義之所以迅速波及全國，這種地方督撫、士紳的地方離心力恐怕也是原因之一。
同時(shí)，就近代中國憲政變遷而言，雖然尋求富強(qiáng)往往被視為“憲政工具主義”，但這在當(dāng)時(shí)確實(shí)迫不得已的選擇。近代中國的地方自治憲政實(shí)踐，尤其是民國初期的“省憲”和“聯(lián)省自治”風(fēng)潮，其初衷是在軍閥混戰(zhàn)、國家實(shí)質(zhì)統(tǒng)一暫時(shí)無望的情況下地方先行憲政、然后各省聯(lián)合，最后實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一與憲政大行的雙贏；當(dāng)時(shí)倡言省憲的幾個(gè)省份，和當(dāng)時(shí)民不聊生的大格局相比還多少有相對安寧的一面，如陳炯明治下的廣東，提倡興辦實(shí)業(yè)、發(fā)展教育，其地方治理在民國初期相對算頗有成效的。[48]但就整體而言，良好的地方治理績效、地方公民權(quán)利的真正彰顯，必須建立在一個(gè)具有強(qiáng)有力的中央政府基礎(chǔ)之上，畢竟，“如果沒有統(tǒng)一的民族國家、統(tǒng)一的政治架構(gòu)和統(tǒng)一的法律,不打破傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的封閉性,就不可能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)變革,就無法發(fā)展現(xiàn)代的工業(yè)和商業(yè),無法建立統(tǒng)一的軍隊(duì)和現(xiàn)代官僚體制乃至現(xiàn)代國家”。[49]所以，當(dāng)時(shí)“省憲”的倡導(dǎo)者，盡管其并無分裂國家的想法，但客觀上卻造成了割據(jù)之實(shí)，而與其時(shí)建立統(tǒng)一的現(xiàn)代民族國家這一近代中國核心命題相悖。實(shí)際上，即使是一直被拿來和中國清末立憲相比的日本明治維新，其地方自治之興辦，也是在日本成功的克服幕藩時(shí)代的封建割據(jù)、建立了中央集權(quán)的現(xiàn)代國家之后。[50]可以說，清末地方自治的興辦，盡管其憲政學(xué)理與過程設(shè)計(jì)多舶來自日本，但之所以與日本地方自治出現(xiàn)了迥然不同的命運(yùn)，恐怕并不在于學(xué)界以往所謂的封建力量過于強(qiáng)大，而恰恰在于當(dāng)時(shí)的統(tǒng)治力量實(shí)在不夠強(qiáng)大，也即是說，清末民初地方自治失敗的原因，恐怕也不在于其興辦主體之官治色彩的強(qiáng)弱，而在于當(dāng)時(shí)中國地方割據(jù)的現(xiàn)實(shí)很難稱的上一個(gè)真正有效治理的統(tǒng)一國家。
而且，雖然地方自治按照當(dāng)時(shí)的通俗理解是地方人辦地方事，但這里的地方人更多的實(shí)際上指的確實(shí)地方士紳或者把持地方政權(quán)的軍閥，和當(dāng)?shù)仄胀癖姛o干。作為當(dāng)時(shí)地方自治核心領(lǐng)導(dǎo)力量的軍紳群體，并未做到發(fā)動(dòng)群眾、伸張民權(quán)。相反，由于興辦地方自治事務(wù)需要大量的資金進(jìn)而帶來一系列新的苛捐雜稅和通貨膨脹，以至于本意為優(yōu)化地方治理的地方自治反倒引發(fā)了民眾大量的不滿和抱怨、乃至暴動(dòng)抵制。[51]清末民初頻繁的民變一方面和當(dāng)時(shí)的天災(zāi)有關(guān)，另外一方面也和民眾對于地方自治的不了解以及地方自治本身所帶來的更多稅負(fù)有關(guān)。[52]所以，清末民初地方自治的難以真正實(shí)行，和其本身很大程度上是一種精英的政治游戲也不無關(guān)系，雖然從清末到民國的憲政先哲們也多多少少認(rèn)識(shí)到了喚醒民眾對于尋求富強(qiáng)、實(shí)現(xiàn)憲政的重要意義，但由于其自身的階層意識(shí)和政治運(yùn)作模式所限，顯然并未真正做到這一點(diǎn)，這也直接導(dǎo)致地方自治實(shí)際上對于廣大內(nèi)陸農(nóng)村并無實(shí)質(zhì)性的影響，而農(nóng)民，恰恰占據(jù)了中國人口的絕大多數(shù)。
另外，雖然清末民初的地方自治無論是相關(guān)憲政學(xué)說、制度設(shè)計(jì)一向被認(rèn)為是舶來品，學(xué)界對于清末民初地方自治思想的討論也常可以作為中國傳統(tǒng)地方自治思想、近代地方自治思想、地方自治法治思想之類的區(qū)分；但現(xiàn)實(shí)的憲政變遷不可能完全遵循為了研究便利的邏輯歸類，更不可能與特定的歷史空間割裂開來。從某種意義上講，在近代中國這樣一個(gè)特定的歷史空間下，中西、古今，往往是彼此交織的；尤其是具體到地方自治這一憲政實(shí)踐上，中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)里制度、地方認(rèn)同情節(jié)，包括黃宗羲、顧炎武等人對于地方治理的理解，都不可能不對近代中國憲政們思考地方自治的制度設(shè)計(jì)產(chǎn)生影響。[53]特定的憲政變遷往往體現(xiàn)為激烈動(dòng)蕩的變化，但其實(shí)早在質(zhì)變之前，歷史就一直是潛滋暗生的，清末民初的地方自治，顯然不是一個(gè)突發(fā)的憲政事件，而是和清代中期以后綠營廢弛、地方治理松懈、國家財(cái)政困難進(jìn)而導(dǎo)致地方紳士話語權(quán)擴(kuò)大的大背景有關(guān)，[54]如當(dāng)時(shí)的民團(tuán)興辦所依賴的家族網(wǎng)絡(luò)，以及太平天國后地方權(quán)力體系中以家族、學(xué)緣為基礎(chǔ)的政、學(xué)、商合體，清末地方自治興辦中地方督撫之所以和士紳形成合流對抗中央，顯然也不是一時(shí)的利益結(jié)合，而是基于此前日積月累的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)。
所以，清末民初的地方自治很大程度上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了相關(guān)憲政文本呈現(xiàn)的樣態(tài)，或者朝野同倡地方自治憲政話語的和諧表面，而是表現(xiàn)出非常復(fù)雜的面向，這自是由于當(dāng)時(shí)復(fù)雜的政治、歷史情勢使然。本文對于清末民初地方自治背后的國家建構(gòu)意蘊(yùn)的挖掘，以及對于其時(shí)地方主義與國家建構(gòu)的內(nèi)在悖論、地方自治之軍紳體制的政治實(shí)質(zhì)等命題的分析，僅是從國家建構(gòu)的視野出發(fā)，對于這一“失敗的遺產(chǎn)”之憲政悖論所做的嘗試性解讀，也僅是以一種整體性分析的方式，來呈現(xiàn)清末民初地方自治和當(dāng)時(shí)特定政治、歷史情勢之復(fù)雜關(guān)聯(lián)的一個(gè)側(cè)面。
注釋:
[1]可參見汪太賢：《從治民到民治：清末地方自治思潮的萌生與變遷》，法律出版社2009年版。另外其弟子陳建平、林孝文分別以湖南省憲、浙江省憲為主題有專著問世，見陳建平：《湖南省憲研究》，林孝文《浙江省憲研究》，法律出版社2009年版。
[2]朱國斌：《近代中國地方自治重述與檢討》，載于張慶福主編：《憲政論叢》第2卷，第331頁到底417頁，法律出版社1999年版。
[3]可分別參見馬小泉：《國家與社會(huì)：清末地方自治與憲政改革》，河南大學(xué)出版社1999年版；章開沅：《開拓者的足跡----張謇傳稿》，中華書局1986年版；朱英：《辛亥革命時(shí)期新式商人社團(tuán)研究》，中國人民大學(xué)出版社，1991年版。另外，史學(xué)界關(guān)于清末民初地方咨議局、議會(huì)運(yùn)作的研究也頗為豐碩。
[4] 如王彭槐：《清末江蘇地方自治風(fēng)潮》，張玉法：《清末民初的山東地方自治》，均載于臺(tái)灣《近代史研究所集刊》第6期；王萍：《廣東省的地方自治——民國二十年代》，臺(tái)灣《近代史研究所集刊》第7期等。
[5]張鳴：《失敗的自治與必須正視的難題》，載于《讀書》2007年第11期第55-56頁。
[6] （美）福山：《國家構(gòu)建：二十一世紀(jì)的國家治理與世界秩序》序，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2007年版。
[7] 《清末籌備立憲檔案史料》第25-33頁，中華書局, 1979年版。
[8]翁賀凱：《民族主義、民族建國與中國近代史研究》，載鄭大華、鄒小站主編《中國近代史上的民族主義》，第38頁，中國社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2007年版。
[9] 《清末籌備立憲檔案史料》第11頁，中華書局, 1979年版。
[10] 《清末籌備立憲檔案史料》第116頁，中華書局, 1979年版。
[11] 《清末籌備立憲檔案史料》第127頁，中華書局, 1979年版。
[12] 參見梁啟超:《商會(huì)議》，載《清議報(bào)》第10冊，1898年4月1日.
[13]參見汪太賢：《從治民到民治：清末地方自治思潮的萌生與變遷》一書第四章“地方自治思潮的泛起”中的詳細(xì)梳理，法律出版社2009年版。
[14] 《‘列強(qiáng)在支那之鐵道政策’譯后》，載《游學(xué)譯編》第5期，1903年3月13日。
[15] 《地方自治政論》，載《時(shí)報(bào)》1904年9月12日。
[16] 〔英〕安東尼•吉登斯：《民族-國家與暴力》，第186-187頁，.胡宗澤、趙力濤譯，三聯(lián)書店1998年版。
[17]見汪暉：《現(xiàn)代中國思想的興起》第94頁，三聯(lián)書店2008年第2版。關(guān)于清末立憲作為一種憲政改革所具有的從王朝到民族國家轉(zhuǎn)變之“建國”意蘊(yùn)，也可參見筆者拙文《從王朝到民族國家：清末立憲再審視》，載強(qiáng)世功主編：《政治與法律評(píng)論》創(chuàng)刊號(hào)，北京大學(xué)出版社2010年版。
[18]張楠、王忍之：《辛亥革命前十年時(shí)論選集（第一卷）》第269頁，三聯(lián)書店1960年版。
[19]一戰(zhàn)后，美、德等發(fā)達(dá)國家采取聯(lián)邦制外，蘇俄、南非等一些新興國家也采取聯(lián)邦制，一時(shí)聯(lián)邦制有成為世界大潮之勢。
[20]其中《民國統(tǒng)一問題》（篇一），刊于《太平洋雜志》第1卷第8期，1917年，《民國統(tǒng)一問題》（篇二）刊于《太平洋雜志》第1卷第9期，1917年，《民國統(tǒng)一問題》（篇三）刊于《太平洋雜志》第3卷第7期，1922年。
[21]參見李劍農(nóng)：《民國統(tǒng)一問題》（篇三），刊于《太平洋雜志》第3卷第7期，1922年。
[22]張楠、王忍之：《辛亥革命前十年時(shí)論選集（第一卷）》第309頁，三聯(lián)書店1960年版。
[23] 如章太炎、陶成章與孫中山、胡漢民的爭執(zhí)，就和省籍意識(shí)沖突有關(guān)，由于彼此省籍意識(shí)的過于強(qiáng)烈，以至于章太炎、陶成章在同盟會(huì)成立初期就兩次發(fā)動(dòng)“倒孫”風(fēng)潮。
[24]實(shí)際上，國民黨之所以無法形成一個(gè)真正統(tǒng)一的政治力量，和其內(nèi)部自身由于省籍、利益等因素導(dǎo)致的派系沖突不無關(guān)系。
[25] 胡春惠：《民初的地方主義與聯(lián)省自治》第4頁，中國社會(huì)科學(xué)出版社2001年版。
[26]如庚子年間清朝以國家的名義對列強(qiáng)宣戰(zhàn)，但劉坤一、張之洞、袁世凱等地方督撫卻公然提倡“東南互保”，與列強(qiáng)自行達(dá)成和議。
[27] 如康有為就有感于清末省籍意識(shí)強(qiáng)烈、各省督撫權(quán)力過大而提出“廢省論”，見《康有為全集》第9卷，第358-361頁。
[28] 誠如胡春惠所指出的，“清末所興起的地方自治呼聲，本來只是在專制政體下爭取民權(quán)的一種緩和運(yùn)動(dòng)，但后來成立的各省咨議局，卻成為對抗清廷中央集權(quán)的合法化堡壘”，見《民初的地方主義與聯(lián)省自治》第26頁，中國社會(huì)科學(xué)出版社2001年版。
[29]李劍農(nóng)：《中國近百年政治史》，第485頁，復(fù)旦大學(xué)出版社2002年版。
[30]陳志讓：《軍紳政權(quán)：近代中國的軍閥時(shí)期.》，第138-139頁，廣西師范大學(xué)出版社，2008年版。
[31]蘇力：《當(dāng)代中國的中央與地方分權(quán)：重讀毛澤東《論十大關(guān)系》第5節(jié)》，載于《中國社會(huì)科學(xué)》2004年第2期第44頁。
[32]《清末籌備立憲檔案史料》第672頁，中華書局1979年版。
[33]參見劉偉《晚清督撫政治——中央與地方關(guān)系研究》一書對于幕府與督撫政治關(guān)系中的細(xì)致分析。
[34]李劍農(nóng)：《中國近百年政治史》，第106頁，復(fù)旦大學(xué)出版社2002年版。
[35] 本為魏斐德介紹清朝開國的書名，此處用以形容建立現(xiàn)代國家之偉業(yè)，見其著《洪業(yè)：清朝開國史》，江蘇人民出版社1992年版。
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