[ 葉文炳 ]——(2003-12-22) / 已閱20485次
試析法院當前信訪存在問題及對策
信訪制度，作為中國最基本的民意表達制度，是黨、政府和法官密切與人民群眾聯系的重要橋梁和紐帶，但近幾年這一民意管道出現一些與新新勢不相符的問題。據權威部門的一份資料中顯示，近期以來，群眾集體訪、重復訪和赴京訪上升幅度大，人數多、規模大、持續時間長、行為激烈，在一些地方和行業引起連鎖反應，嚴重影響首都北京和局部地區的社會穩定。而在這些上訪中，40%是反映公檢法機關問題的，33%和政府行政工作有關，13%反映單位腐敗，11%是受到不公正待遇的，還有3%的人被認為“屬于精神錯亂”。面對這樣嚴峻的形勢，如何使這一具有優良歷史表達民意制度在法院里再度發揮其應有的作用呢？筆者從下列三個方面淺析如下：
一、當前法院信訪存在的問題
1、信訪工作內容上的復雜性
根據“信訪目的”統計看，“求決”和“申訴”分別占信訪總數的三成和四成。“求決”主要針對政府的行政工作問題、勞動和社會保障問題、農村問題、民事問題；“申訴”問題針對法院判決不服，對強制措施以及對訴訟和程序、國家賠償和執行的不滿等。“申訴”信訪問題，一般通過法院信訪部門努力是可以處訪息訴的，但下列四個方面的問題單靠法院部門是較難解決的。
第一、企業改制、勞動及社會保障問題。其中，拖欠在職和離退休人員工資、職工下崗失業后再就業困難、基本醫療無保障、社保基金不到位等，是集體上訪中反映較為突出的問題。
第二、是“三農”問題，即農民、農村和農業問題。主要是反映一些地方農村稅費改革政策落實不到位，農民負擔沒有明顯減輕;一些村組財務管理混亂、村委會換屆選舉不規范；一些地方違規征占買賣土地，補償標準較低且被層層截留克扣，失地農民得不到妥善安置;鄉村基層干部作風粗暴，干群之間矛盾突出。
第三、是城鎮拆遷安置問題。主要是反映在城鎮建設、拆遷等工作中不嚴格依法辦事，補償和安置不合理，拆遷戶不能及時回遷，房地產開發不規范等問題。
第四、是基層機構改革中的問題。主要反映一些地方借機構改革增加編制、曾添副職，或借競爭上崗收受好處、安排親友，以及精簡分流搞一刀切等問題
2、信訪渠道在一定程度上存在不暢
目前，越級上訪和進京上訪的人員已成了社會關注的焦點問題。在眾多越級上訪人，安徽人朱正亮和福建人張理積是醒目的兩位，他們都選擇以在天安門廣場自焚這種激烈的方式，試圖引起各界的關注，他們的代價是一個是渾身燒傷，一個是被以妨礙公共秩序罪判了6年徒刑。是誰促使他們用這樣慘烈的方式告“御狀”呢？是誰使這一具有優久歷史的民意管道出現如此問題呢？究其原因主要有四個方面：
第一，對信訪舉報進行壓件。由于信訪機構缺乏對職能部門的約束力，大部分信訪事項被無形地壓件消化掉了，許多信件批轉到有關庭室就石沉大海了，使大部門的信訪問題該在基層解決而未解決。
第二，現在的信訪部門存在對上訪群眾采取一送了之、一接了之了的做法，治標不治本。這是造成重復上訪的另一個重要原因。
第三，現在的信訪機構類似于一個“群眾接待室”，做些“收收信件、聽聽意見、報告領導、等待處理”的簡單工作，僅起著民意通道作用，但由于本身并不具備一定的權限而無法使這一民意管道暢通。
第四，信訪部門職能的虛化、軟化。當民眾發現問題的最終解決權依舊掌握在有關職能部門手中時，他們就干脆直接尋找有關部門或上級部門解決問題了，這是造成越級上訪大量上升的重要原因。
第五，相互推諉使本該得到及時處理的信訪件得不到有效解決。上級部門按規定不直接處理信訪問題，即使有人來信來訪，也只是告知信訪人到有管轄權的部門投訴，或是將信訪件轉到有關基層部門處理，于是出現了“相互推諉”的現象，造成信訪件無法得到有效處理。
二、法院信訪工作機制應當重塑
從上述信訪存在的問題來看，無非兩個方面：一個方面是信訪工作內容的復雜性，這些問題單憑法院部門的努力是沒有辦法的。要想解決這些問題，信訪機構就應從國家制度建設的宏觀和深層，推進民意的社會與政治管道中進行重塑，在國家政治結構中重新梳理，從長效上建立起紓緩社會矛盾的通道。這個問題涉及的內容很大，在此筆者不作探討。筆者在這想談的就是法院當前應當如何在現有的法律規定下來重塑法院的信訪工作機制。
（一）更新法院信訪理念，確立法院信訪工作的目標和思路。
法院信訪工作做得好壞，不僅直接關系到法律的權威和社會的穩定問題，而且還直接關系到法院審判質量問題。同時應當看到，法院的信訪工作與政府部門的信訪工作有很大的不同，作為一級政府信訪部門，她面對所有部門和社會的信訪問題，但法院則只是針對自己的問題。基于對法院的信訪工作有了較為充分的認識，使得我院很快抓住了法院信訪的源頭性工作，即“公正審判，公正執行”、“準確解答，程序處訪”、“以誠以信待人，以法以理服人，以德以廉感人”，并建立每月一次信訪分析報告，從報告中所反映出來的各項指數作為法院審判和執行工作晴雨表和溫衡計，作為院領導開展各項工作的重要參照信息，提出了信訪工作應“增強憂患意識，確立社會危機感”，引導全院干警充分認識到信訪工作的核心問題，克服不正確的思想認識，增強每位同志的信訪工作使命感，并提出“誰家的孩子誰負責”，辦案責任和信訪責任合二為一。只要在這樣信訪工作的氛圍下，就能在干警中形成了“人人是窗口，個個是形象”的共識。為信訪工作提升奠定了思想根基，明確了目標和思路。
（二）科學建制疏通信訪這一民意管道，以求準確掌握點和面的信訪信息，終求信訪工作主動性和程序性。
1、意管道，準確掌握點和面的信訪信息，為階段性有效工作奠定基礎。
近幾年來，一些地方官員長期習慣以打壓的方式對待上訪者，有的地方甚至打出“嚴厲打擊越級上訪”的標語，致使這一具有優良歷史表達民意制度受到嚴重挑戰，這一民意管道也受到嚴重堵塞。而法院信訪工作則從疏通信訪渠道開始。信訪的“窗口”建設固然十分重要，但這畢竟是被動性抓好信訪的一個方面而已，因此，法院不應停留在信訪的“窗口”點和面上（即提高“窗口”的裝備和力克“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”）這一層次上，而是結合法院的信訪分布情況，主動收集信訪信息，對老上訪戶和矛盾易激化戶不是壓制，而是主動訪上門。為了達到這個目的，筆者認為，應著力完善了接訪的工作機制，建立院領導接訪為重，以立案庭為主，以各個業務庭為輔的大信訪格局。這種格局經一些法院實踐證明能夠按預定的目標，全面掌握到當地法院信訪信息，不僅能為階段性排查工作奠定良好基礎，而且能有效防止民轉刑案件的發生，發揮信訪的延伸功能，用法律撐起一片藍天的信訪格局。
2、建立廉潔高效的處訪綠色通道。信訪信息有了，采集量有了，這僅僅是為做好信訪工作開了個頭，關健還在于處訪的效果上。為此，為了使法院處訪也能程序化、規范化，根據信訪實質，應建立一套信訪處訪的流程管理制度，建立廉潔高效的信訪綠色通道。在建立該通道前，首先建立信訪工作流程管理，對信訪工作各個環節進行有效管理，保證信訪渠道的暢通和行之有效的處訪辦法。信訪工作主要環節有：接待、登記、分流、審查、處理、反饋和統計，在對這七個環節上實行動態跟蹤管理，限定了各個環節的工作時間，從而保證一般來訪件能當場答復的一律當場答復，不能當場答復的應在一定期限內給予答復。
3、賦予立案庭一定的協調權、監督權和建議權。立案庭的信訪崗位處訪過程涉及到其它庭的問題，可以行使一定的協調權和監督權。對于按信訪工作責任制接待處理的上訪，信訪部門除進行登記外，有權對辦理落實情況下達接訪通知單進行監督。具體承辦單位應按通知時限和要求進行辦理，并在３日內填寫接訪處理回執單，將辦理情況呈報立案庭信訪督辦組；對未及時和按要求辦理的，有權發布信訪工作通報，并及時報告領導研究處理；對領導接待信訪決定辦理的事項，有權督促有關部門落實辦理；對來訪內容涉及法官違法亂紀的，可直接將材料轉交紀檢監察部門，并協同辦理。
（三）明確法院信訪工作重點和短、中、長期的具體任務。
1、明確信訪主要問題。法院信訪問題主要兩個方面：一方面是重點的信訪問題。企業的重組或改制、城建拆遷和機構改革所引發的信訪問題是目前短期信訪工作的重軸之戲。在一些改革或建設過程中難免出現一些短期利益重新配置問題，這些問題如果發展到訴訟時，單憑法院力量是不好處理的，也容易引發集體上訪問題。對此類問題，法院則應以“大局意識、宗旨意識和社會危機意識”為指導，在爭取黨委有關部門大力支持的同時，充分應用法律杠桿功能進行疏導和排難，確立當地改制規則。
另一方面則是正常的信訪問題。這些問題來自人們對司法日益增長的需求與司法滯后性提供的司法服務之間矛盾引起。這些問題主要表現在下列幾個方面：1、我國民事程序設置有一定的缺陷，影響到當事人對審判結果的接受，對審判質量發生質疑，此類問題仍是群眾上訪的原因之一；2、執行程序無法像審判程序那樣較為集中和公開，致使當事人對執行不到位的案件歸責于執行人員的不公，或有些執行人員怠于執行所引發的上訪現象。3、民商事申訴復查時間過長引發上訪現象也是存在。
2、明確信訪的短、中、長期目標。基于上述一些問題的認識，各地法院應當明確信訪工作的總體規劃，并制定出短、中、長期目標。
短期目標集中在立案庭里來完成，在立案庭里建立快速接訪和處訪機制，快速接訪和處訪體現在立案庭內安裝了信訪接待和立案咨詢專線電話，設立專人接聽。群眾不僅可以通過該電話反映問題，及時得到答復，而且可以通過電話預約院長接待，獲得有關領導的解答。
同時設立常規縝密接訪和處訪機制，法院應本著取信于民和便民、利民的原則，堅持領導帶頭，對來訪的人民群眾不推不擋，做到有訪必接、有信必復，逐人逐件地予以處理。對于正在審理或執行中的案件，能馬上解決的馬上找有關部門和人員當場予以解決；對于已經審結或執結，涉及有關程序方面等問題，或者因時間較長，暫時解決不了的，由信訪組做好登記，限定時間予以答復。而且建立處訪的相對獨立程序，讓當事人從程序上感受到處訪結果的公正性與價值性。
中期目標主要由各個業務庭完成（即抓好審判質量和執行效率），主要通過兩個方面來完成。一方面是通過“凸顯程序每個環節，彰顯實體公正”來減少信訪量。不管怎么說，信訪工作當然要有個中期目標，不能停留在“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的層次，應當從源頭性工作抓起，群眾針對法院上訪無非就是辦案質量問題和隊伍建立問題，對隊伍建設問題老百姓也只能議論議論而已，要發展到上訪也只是極個別。因此可以說，來到法院上訪或針對法院上訪的基本上都是反映審判與執行不公的問題。為此筆者建議，信訪最終問題還是“解鈴還得系鈴人”，但如何真正來提高辦案質量呢？這是個大問題，特別目前法官隊伍還不具有個性化公信力時，為提高當事人對審判結果的接受，辦法就只有一個，那就是加大辦案程序建設，把一個復雜性的程序工作變得十分具體，應當制定出《審判流程管理制度》、《公開排期開庭制度》、《執行工作管理制度》等制度，“凸顯程序每個環節，來彰顯實體公正”。實踐證明這些舉措在一些法院的成功實施得到當事人極大的信賴，可以真正實現案結事了的信訪中期目標。
另一方面是通過理性化的庭前調解，來促信訪量下降。今年來，一些法院在立案庭里建立起具有相對獨立程序的庭前調解機制，并建立調審相對分離的庭前調解模式，使庭前調解在效率化基礎上實現了理性化和形式高等化，極大促進調解案件意志自治和質量的提高。在這種模式下實現的庭前調解案件中，當事人反悔或申請執行很少，調解理性化和形式高等化也充分體現其中。最終當事人止爭息訟了，也真正實現案結事了的社會效果。
（四）加強隊伍建設，強化辦案責任與信訪責任合二為一的責任追究機制。
1、加大隊伍建設，嚴防因隊伍問題引起上訪。針對社會各界對法院提出的期望和建議，法院應突出重點，著力解決好法官職業道德方面存在的問題，重點檢查是否存在“關系案、人情案、金錢案”的問題，是否與當事人有“三同”問題，并向社會公開承諾，凡對當事人態度冷、硬、橫，工作作風差、紀律懶散的調離工作崗位；對“吃、拿、卡、要”和違法審判違法執行的，視其情況，作出相應的處理。對超審限無正當理由的按照“兩個辦法”的規定予以追究。這些措施實行后，隊伍只要沒有問題了，也就不存在針對法院干警提出上訪的現象。
2、強化信訪責任追究制。信訪是反映案件質量和審判作風最直接、最敏感的窗口。可是，當前法院很少建立信訪獎懲機制，導致責任性上訪不斷，損害了法院形象，敗壞了法官聲譽。為實現信訪工作與獎懲機制的對接，法院應制定了“辦案責任與信訪責任合二為一的信訪責任追究制”，明確了什么是責任性上訪，規范了追究責任性上訪的程序和標準，有效地抑制了責任性上訪。以往，法官只管審理案件，結果官了民不了，案結事不了。新的信訪機制將審判責任與信訪責任相對接，誰承辦的案件引發的問題誰負責。讓每位法官都增強了事業心和責任感，不僅力爭把正在審理的案件辦成“鐵案”，而且都主動做好當事人的服判息訴工作，真正做到“官了民了，案了事了”。
（五）開拓創新，勇于實踐，積極探索信訪工作長效機制
申訴和申請再審，是法律賦予當事人的一項權利，也是信訪工作建立長效機制的突破口。但法律對申訴復查并未作詳細的規定。這就給人造成“暗箱操作”的印象，以致少部分案件當事人不服裁判，反復申訴上訪甚至多頭上訪、越級上訪、重復上訪，嚴重影響社會的安定穩定。為了使申訴和申請再審規范化，法院應針對當事人申請再審案件實行公開聽證，但同時也規定，當事人只有闖“三關”，才能進入實體審理。第一關是接待法官的初步認定；第二關是信訪合議庭的合議；第三關是院審判委員會的審查。如果認定不符合再審條件的，耐心做好服判息訴工作。
應當說，目前信訪機構雖未從國家制度建設的宏觀和深層，推進民意的社會與政治管道中進行重塑，在國家政治結構中重新梳理，未從長效上建立起紓緩社會矛盾的通道，但法院的信訪工作，不能等待，只能以最主動積極的方式來把法院信訪工作推向理性化和形式高等化，并積極紓緩著社會交匯到法院的各種矛盾，用法律撐起信訪一片藍天。
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