[ 周莫龍 ]——(2018-7-4) / 已閱12381次
一 、土地發展權的基本理論
(一)土地發展權的概述
1.土地發展權的起源
‘土地發展權’這個詞在我國出現的比較晚，因為在我國古代，實行的是封建土地所有制，‘天下之土莫非王土，率土之濱莫非王臣’。廣大農民更本就很少擁有土地，因此在我國古代歷次農民戰爭中，就有解決土地問題的影子。秦末的農民戰爭，雖然打著誅暴秦的口號，但最終還是落腳到土地上。近代革命也是一樣，在民主主義革命時期，孫中山就將土地革命作為一項主義的內容，即民生主義中包含了平均地權；在新民民主主義革命時期初期，毛澤東創立了井岡山革命根據地，就將‘土地革命’作為一項重要戰略決策來對待。在西方，早在古代羅馬法中就有土地發展權的萌芽，“土地所有權及于土地之上下。” [4] “20世紀40年代。為解決土地開發利用過程中產生的新問題，英國率先創設土地發展權制度。1947年英國《城鄉規劃法》采納《阿斯瓦特報告》(Uthwatt Report)的建議，實行土地發展權“國有化”，即一切私有土地將來的發展權(亦即土地變更使用類別之權)歸國家所有，由國家獨占。私有土地仍然保持私有。從此。任何私有土地只能保持原有使用類別的占有、使用、收益與處分之權。變更使用類別之權為國家所有．由國家獨占。私有土地所有人或其他任何人如想變更土地的使用類別之權，在實行開發之前，必須先向政府購買發展權(土地發展權)。《城鄉規劃法》實行土地發展權國有化后，英國開發土地的勢頭立即得到遏制。” [5]
2.土地發展權的概念
在國內，關于土地發展權的概念，國內學術界大致有狹義和廣義兩種理解。狹義的土地發展權，主張它是“土地所有權人將自己擁有的土地變更用途或在土地上興建建筑改良物(包括建筑物與工事) 而獲利的權利。”[6]沈守愚較早從法學的角度將農地發展權界定為“將農地變更為非農用地的變更利用權”。杜業明認為，“土地發展權是指某組織或個人變更土地用途而獲得額外收益的權利。而農村土地發展權是特指農用地轉為建設用地和農村存量建設用地直接進入土地一級市場而獲取收益的權利。”[7]周建春認為，農地發展權又稱土地發展權或土地開發權，是指將農地改為最佳利用方向的權利，也可狹義地定義為農(耕)地改為建設用地的權利。廣義的土地發展權涉及土地利用和再開發的用途轉變和利用強度的提高而獲利的權利。胡蘭玲認為，“土地發展權是指對土地在利用上進行再發展的權利，即在空間上向縱深方向發展、在使用時變更土地用途之權，可將其分為兩類：空間(高空，地下)建筑權和土地開發權。”[8]侯華麗認為，“土地發展權是將土地變更為不同使用性質的權利，應包括：農地變更為非農用地的發展權即農地發展權；未利用土地變更為農用地或建設用地的發展權；在農地使用性質不變的情況下擴大投入的發展權；在建設用地上進行建設的發展權。”[9]但是多數學者還是以外國學者的觀點來進行闡述和介紹著土地發展權。而且在國外學者的基礎之上不斷的發展和豐富著土地發展權，不斷的拓寬著。筆者認為：土地發展權是指土地除在其已擁有使用權類別以外能夠給所有權人或使用權人帶來額外的發展利益（即土地的增殖利益）的期待財產權利。
（二）土地發展權的性質和特征
1.土地發展權的性質
土地發展權是建立在以社會主義土地全民所有為基礎上的，是從土地的所有權和使用權分離出來，但又必須的依賴前兩者，沒有土地所有權和使用權就不可能會有土地發展權。然而，土地發展權并不是一味的附庸，而是可以單獨存在的一種權利。三者相互依存，相互獨立。
土地發展權屬于一種財產權，而這種財產權是一種期待財產權。是一種有別于現有土地使用權類別的權利。
2.土地發展權的特征
首先，土地發展權是一種財產權。它是以所有權和使用權為基礎的一種財產權。只有存在土地的所有權和使用權，才談得上土地的發展權，進而才能談得上論財產權。
其次，土地發展權是一種可以與所有權和使用權分離的一種財產權。雖然土地發展權是建立在所有權利和使用權利之上，作為一種新興權利，卻可以與所有權相分離而單獨存在。
最后，土地發展權是指土地除在其已擁有使用權類別以外能夠給所有權人或使用權人帶來額外的發展利益（即土地的增殖利益）的期待財產權利。土地發展權不是土地的已有權利，如所有權、使用權、地役權等，而是能夠給所有權人或使用權人帶來額外的發展利益（即土地的增殖利益）的期待財產權利。
二、 我國土地發展權的現狀
（一）土地相關權利的法律相關規定
我國現今實行的是社會主義土地國家和集體所有制，國家和集體共同享有土地的權利，換句話說也就是全民所有。而在農村則實行的是以家庭承包為基礎，統分結合的雙層經營體制，這是由國家和以家庭為單位的個人簽訂的合同，在合同期間，土地的使用權歸個人和家庭，所有權歸國家的一種制度。在行使土地使用權時，使用權所有人可以按照相關法律規定，自由處分自己享有的土地使用權和國家分配的一定范圍面積的土地，我國《憲法》第十條明確規定：“城市土地屬于國家所有；農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山、也屬于集體所有；國家為了公共利益的需要，可以按照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償；任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以按照法律的規定轉讓。” 而我國《物權法》第一百二十四條明確規定：“農村集體經濟組織實行家庭承包為基礎，統分結合的雙層經營體制；農民集體所有和國家所有由農民使用的耕地、林地、草地以及其他用于農業的土地，依法實行土地承包經營體制。”第一百二十五條規定：“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用、和收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產。”《物權法》還設立了建設土地使用權、宅基地使用權、地役權等相關權利。我國《民法通則》第八十條也規定了：“國家所有的土地，可依法由全民所有制單位使用，也可以依法確定有集體所有制單位使用，國家保護它的使用，收益的權利；使用單位有管理、保護、合理利用的義務。公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體所有的土地的承包經營權，受法律保護。承包雙方的權利和義務，依照法律由承包合同規定。土地不得買賣、出租、抵押或者以其他非法形式轉讓。”
（二）土地發展權的現狀
縱觀我國法律，還沒有直接的將土地發展權納入到立法中間來，也沒有明確權利的所屬，只不過在不同的法律條文中零星的或者說籠統的進行過表述。但是在學術界卻不乏其論。例如“二元主體論對于二元主體論的支持者，大部分是從我國國情、我國土地所有制的特點、保護生態環境或者維護農民土地所有權利益的角度，指出我國的土地發展權的權利主體應該有2個：國家和農村集體。”[10]目前，我國國內學術界對于土地發展權的權利歸屬主要有3種看法：歸國家所有、歸農民和集體所有、承包農民所有。討論是日漸深刻豐富，這些討論也引起了國家的注意，國家也正在進行改革，例如國家今年就準備提高征收和征用補償中居民的份額，就是對這些討論的一個回應。
三 、我國土地發展權的問題
（一）土地發展權的流轉問題
我國土地目前存在的最大問題就是流轉問題，國家對土地的流轉設置了很嚴的標準，這雖然一方面起到了保護土地的問題，可在另一方面也阻礙了土地的發展。現在城市化速度越來越快，對土地的保護制度卻沒有及時改變，因此在城市化過程中，尤其是在征地拆遷過程中出現了許許多多的問題，這些問題錯綜復雜，不是很容易就能解決好的。國家雖然規定土地可以依法流轉，可是依什么法律，沒有統一的法律，雖然可以人為設立一些補償標準，可是社會發展的太快，很多標準很快就不適應需求，而國家又不能及時調整標準，而是等到矛盾極其尖銳的時候才想到改變所設立的標準，這是一次利益的博弈和妥協。如果搞得好就可能緩和矛盾，搞得不好就有可能激發矛盾。
（二）土地發展權面臨的環境問題
我國土地荒漠化、鹽堿化、水土流失嚴重。由于大量過度的開墾，濫伐濫砍，種植技術問題等一系列因素促使這種現象的出現。無論我國南北，還是東西，都存在這樣的問題。這都是人們在開發土地時留下的后遺癥，人們在開發時根本就沒有考慮到后果，雖然國家一再宣稱要注重水土保護，可是在實際中卻沒有做到，拿不出完善的法律，同時在執行法律規定時，也常常不落到實處，為的是節省一些成本，將自己的行政成本降到最低。
（三）土地發展權面臨的生產結構問題
隨著科技生產力的提高，居民的經濟水平不斷提高，城市化的發展，在農村出現了很多荒廢的土地，貧瘠的、肥沃的都有，以至于土地應有的生產能力沒有完全的發揮出來，出現了土地浪費的行為。生產的能力提高了，在農村，一個或一家人在外打工的不在少數，他們都覺得在外打工比在家里死守那幾畝地要強得多，不過那也是事實，只不過再好的工作也會回家的，等到他們自己再回家時，已經不得不再去開荒了，不過有的人還好，將自家的土地讓別人幫忙照看，土地由照看人自己耕種，這讓自己的土地不至于荒廢。
綜上所述，我們可以得出這么一個結論：人們的土地發展權沒有得到很好的保護，同時也沒有更好的獲得土地在發展中所帶來收益，也就是說沒有使人們得到他們應該獲得收益權。
四、土地發展權問題解決的途徑
一千個讀者眼里有一千個哈姆雷特，而一千個作者筆下肯定有多種見解，沒有人的思想會完全的相同，下面筆者就從以下幾個方面來闡述土地發展問題解決的途徑：
（一）政策引導先行、法律完善緊隨其后
沒有好的政策和完善的法律，那么就無法管理好一個國家的內政事務，因此，執政黨必須要制定好一個科學的施政綱領，落實好每一個正確而科學的政策，針對上述問題我們的黨必須盡快制定出一個科學的政策，引導立法，將自己的施政綱領和科學的政策上升為法律。而如何將土地發展權納入政策，進而上升為法律呢？那么我們就不得不考慮土地發展權在立法中的地位了。在前面筆者已經比較詳細的闡述了‘土地發展權’在我國法律中沒有直接的表述，而僅僅只有一些零星的規定，下面就請跟隨著筆者一起來探討一下土地發展權在我國法律當中應該處于什么樣的地位？
土地發展權，對于立法者來說，是一個必須認真對待的詞語。由于黨的十八大明確提出要讓居民收入翻番，更好的保護人民的權益，讓人們更好的共享改革和發展所帶來的紅利，要建成全面的小康社會。這就為‘土地發展權’入法提供了政策的指引，同時由于政府在征地拆遷過程中的行為，成為一個重大的推動因素。另外，人民的權利意識不斷增強，保護自己權利意愿日漸強烈，這也成為立法者不得不考慮的一個重要因素。
總之，土地發展權入法具備了相應條件，因此，立法者必須加以考慮，早日將其納入立法程序，以明確的法律條文將土地發展權在《憲法的修正案》中確定下來，以最高法律的形式給予保障，再在《民法通則》、《物權法》、《耕地保護法》和《環境法保護法》等法律中進一步具體規定，以便執法者更好的執行，這也有利于保護人民的合法權利，更好的共享發展紅利。
（二）戰略支撐靠科學技術、法律是保障
之所以在土地開發中出現荒漠化、鹽堿化、水土流失等問題，一個重要的因素就是科學技術達不到要求，或者根本就是缺乏科學技術，在筆者小學時，就曾經看見一幅畫，那副畫的作者已經忘記了，畫的是：在熱帶雨林，一個外國人先來到熱帶雨林來定居，砍伐了一大片樹木，頭一年獲得豐收，可是幾年以后，他又砍伐另外一片，因為砍得第一片土地的產出能力下降，無法滿足種植需求。這樣形成了一個惡性循環，到了三十年后，他住的地方已經沒有樹木，而且一旦下雨就會出現大的洪水災害。這幅畫雖然短小，筆畫簡潔，但告訴我們一個重要的道理，或者說是一個教訓——我們不能盲目的耕種。
黨的十七大就提出了科學發展觀，著眼于科學發展，核心是廣大人民的根本利益，方法就是統籌兼顧，科學發展。而在黨的十八大更是將科學發展觀擺在首要位置，并且將其作為黨的指導思想，只有高度重視科學技術，才能夠更好地解決土地發展中所遇到的問題。因此，我們必須更加加強現代教育，傳播現代科學技術知識，例如，舉辦‘科學技術進校園’，‘科學技術進農村’等一系列活動，促進現代科技的傳播，我們要用科學發展觀來武裝人民的大腦，拋棄以前的、舊了的、過時了的思想，傳播新的東西和思想，來幫助人民。
但是僅僅依靠技術還不起作用，沒有法律的保障說什么也白說。因此，需要不斷完善《環境保護法》、《耕地保護法》等一系列法律，嚴格落實執行，嚴禁有法不依，禁止隨意圈地，鼓勵農民積極而科學的耕種。
（三）關鍵是調整生產結構、核心是權利保障
俗話說：“牽牛要牽牛鼻子”。這話說的一點都不錯，而在解決土地發展問題中，我們又不得不抓住關鍵問題。
由于社會的進步，科技的發展，農村出現大量富余勞動力，要都出去務工的話，企業所能提供職位肯定容納不下，因此要不斷創新，促進鄉鎮企業穩步快速發展，不斷調整生產結構，吸納更多農村富余勞動力，同時提高耕地的利用效率，保證高效利用、高效產出。
與土地相關的有很多權利，地役權、地上請求權、土地使用權、土地發展權、土地所有權等。而在這些權利當中，對于國家來說最重要的是土地所有權，對于人民來說最核心的應該是土地使用權，隨著社會發展，土地發展權也越來越重要，突出了。國家為了提高居民的收入，想盡一切辦法，可是成效都不是很大，我國的貧富差距越來越大，帶來的問題也越來越多，一方面，農村居民有土地，但卻沒有市場；城市居民有市場卻沒有土地，國家在不斷的調控，可是差距依舊在擴大，土地不斷在征收，國家并沒有想出分紅利的好辦法，以前一直是按照標準來一次性補償，可以說很多人由于征地補償而一夜暴富，但卻又是返貧最快的一群人，先不說他們返貧的原因，我們從這例分析一下人民流失的權利。
雖然，名義上國家是用物質來和人民交換土地使用權，表面上看起來，人民并沒有吃虧，可是再細細的思考一下，便不難發現這里面的問題，國家給補償時是靜止的，按照一個價格給定的，但是社會經濟卻是發展的，運動的，土地征收以后政府又以比征收更高的價格放出，這里面的利潤巨大，可是人民卻很難享受到，但卻要為高房價付出更多，這便是‘土地的發展利潤’，人民卻只是分享到很少的一部分而已。
因此，我們必須得將土地發展權以權利的形式固定下來，而一種權利要得以固定下來，就要加以立法或者完善法律，無論是在根本法，還是在基本法。我們不僅要保護土地所有權，土地使用權還要更加注重對土地發展權的保護。
五、市場中的土地發展權
（一）土地發展權提出的市場背景
從改革開放后，我國就一直在探索市場之路，現在我國已基本建立起了社會主義市場經濟體制，建立了公司制、進行了股份制改革，由于土地問題關系重大，因此國家對土地改革的步子要比其他方面慢一些，但也是一直穩打穩扎的在不斷推進，我國土地制度由于是公有制，在很多方面不宜過激。但是也不能不進行改革，我國一直以來都有這么一條‘耕地不得少于18億畝’紅線，國家對耕地的管理十分的嚴格。尤其是近些年，城市化、工業化的進程加快，對土地的需求量加大而政府在這時候也盯上了土地財政，以較低價格從人民那里征收土地，然后以較高的價格賣出，從中獲巨額的利潤，直接的出現了這么一個結果——那就是國家富而人民貧窮。民眾享有的土地發展權沒有得到很好的保護，因而土地發展權也不能得到充分的發展。導致土地利用市場化畸形，進而導致政府、民眾、開發商三者之間利益博弈，政府擁有強大的公權力作支撐，獲得的利益也就最大，開發商次之，民眾最少。而在這個過程中，開發商又與政府相勾結組成巨大的利益集團，這直接就將民眾的土地發展權給忽略了。
（二）土地發展權走社會主義市場之路是必然選擇
國家之所以能夠這樣做，那就是國家掌握著土地的所有權，土地是國家的，國家想怎樣使用就可以使用，因為所有的標準都是國家所定下來的，那些標準是怎么得出來，我們不得而知，雖然，社會主義市場經濟體制已初步建立，而土地也成為了一種參與分配的要素，但是這還是遠遠不夠的，為什么這么講呢？那就是享有土地使用權的廣大人民沒有訂立標準的機會或者說沒有訂立標準資格，這是由于人民沒有土地所有權，這就是土地的國家壟斷，要打破這種壟斷，必須的給予人民更加廣闊的權利，使之能夠與國家這種壟斷權力相對抗，要做到這樣，筆者認為這需要從一下幾點入手：
1.完善土地發展權作為一種分配要素參與分配的途徑
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