[ 李少波 ]——(2004-7-22) / 已閱31243次
論質量技術監督行政處罰自由裁量權的程序控制
河南省質量技術監督局 李少波
[內容提要] 隨著現代社會經濟和科技的發展，政府組織和調整社會的功能和權限范圍不斷擴大，行政機關享有的自由裁量權也隨之增加。不論哪個國家，行政自由裁量權都是存在的，只是范圍和監督制約的方式不同而已。現代行政的特點是行政權力迅速擴張，行政權力擴張的表現是行政機關擁有巨大的自由裁量權，它的存在是提高行政效率之必需。但要實現行政法治，又必須對行政自由裁量權加以一定的控制。因此，深入研究行政自由裁量權以及對行政自由裁量權的控制辦法，對促進行政法的發展及維護行政機關的權威和保護行政管理相對人的合法權益都具有一定的理論和實踐價值。行政自由裁量權不僅是各國行政法學研究的艱深理論問題，而且也是行政主體在管理社會公共事務中必須解決的一個實際問題。而具體研究某一類行政行為中的自由裁量權將更有利于指導實踐。行政處罰作為一種最嚴厲的制裁性行政行為，其自由裁量權若被濫用必將嚴重影響我國的法制建設。因此，本文對質量技術監督行政處罰自由裁量權加以深入探討，按照遵循公平與效率的原則，研究如何運用程序來控制自由裁量權的行使，以期有利于質量技術監督部門正確、及時而有效地執法，切實保障行政相對人的合法權益。
[關鍵詞] 質量技術監督 行政處罰 自由裁量 程序 控制
孟德斯鳩曾說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一種經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”英國著名歷史學家阿克頓則把它概括為一個權力定律，既著名的“阿克頓定律”：“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。” 權力不受制約，必然會被濫用，濫用行政權力，必然會導致行政權力的腐敗。古德諾曾指出，國家意志得不到執行，無異于一紙空文，執行非國家意志表達的行為準則是執行機構自己在行使表達權力。為了使行政機構有效服從表達機構，行政權力的行使有效的體現其所有者的意志，防止行政權力異化，必須對行政權力加以控制。《行政處罰法》、《行政復議法》實施以來，成效顯著，在規范行政機關的行政處罰自由裁量權、促進依法行政方面發揮了重要作用。但是，隨著現代行政職能的擴張，行政機關擁有了越來越多的自由裁量權，如何防止自由裁量權被濫用已成為行政法學研究的重要課題。
一、行政自由裁量權的存在及負效應
（一）行政自由裁量權的含義
行政自由裁量權是一個法理上的概念，是指行政主體在法律規定的范圍和幅度內，基于法律規定的目的和宗旨，自主尋求判斷事實與法律的最佳結合點，并據此作出或不作出具體行政行為的權力，它具有法定性、自主選擇性、相對性等特點。從不同角度出發，可以對行政自由裁量權作出不同的分類：第一，在實施要件不確定的情況下，行政機關有是否作出一定行政行為的自由裁量權。第二，在行政行為的法律結果不確定的情況下，行政機關有選擇行為方式、種類和幅度等的自由裁量權。第三，在行政行為程序不確定的情況下，行政機關有選擇行政程序的自由裁量權。這種分類與我國現行訴訟法中審查理由的規定相銜接。便于對自由裁量權進行司法監督。
從歷史上看，古代的行政自由裁量權主要存在于司法制度中，司法制度中的自由裁量主要是法官自由裁量，它有無限自由裁量與有限自由裁量之分。無限自由裁量，一指專制君主基于最高司法權所產生的任意裁量；二指在國家建立之初，法官在很多情況下進行的無法司法，這是由于法律尚不完備緣故。“無法”但還要司法，因此就賦予了法官以極大的任意性，這是一種無限制的司法，是無限自由裁量。所謂有限自由裁量，是指在肯定法官具有自由裁量權的前提下，對法官的自由裁量范圍作出一定的限制，法官可以在規定的范圍內行使有限的自由裁量權。在現代民主政治條件下，行政權與司法權分立。因此，自由裁量權在行政管理領域也廣泛地存在。
行政自由裁量權的行使原則：
1、合法原則。合法原則是指行政主體自由裁量的行政行為只能在有關法律、法規的范圍內進行。
2、正當合理原則。正當合理是指在依法行使自由裁量權的前提下，公務員的自由裁量行為還要遵循一套行政規范。
3、服務原則。在自由裁量中貫徹服務原則，就是要密切聯系群眾，傾聽群眾的意見和呼聲，接受群眾的監督，努力為人民服務。
4、維護國家安全、榮譽、利益原則。國家公務員作為國家權力的行使者，在自由裁量中有義務維護國家尊嚴，不允許任何人損害、詆毀國家榮譽，不得散布有損政府聲譽的言論。
5、保護國家機密和工作秘密原則。保守國家機密是指在自由裁量中，公務員非經允許不得泄露有關黨和國家安全、利益尚未公開或不得公開的政治、軍事、外交、科技等重大事項的秘密。
6、公正廉潔、克己奉公原則。由于國家公務員的管理內容涉及到整個社會的方方面面，因而國家公務員在自由裁量中，絕對不能憑借手中的權力，受血緣親疏、情感、情緒等情感因素的影響，在同等條件下，做出懸殊很大的處理和有意的偏向。
（二）行政自由裁量權存在的必要性
行政自由裁量權的存在是法律調整各種社會關系之需要。面對復雜的社會關系，法律法規不能概括完美，羅列窮盡，作出非常細致的規定。因此，從立法技術上看，有限的法律只能作出一些較原則的規定，作出可供選擇的措施和上下活動的幅度，促使行政主體靈活機動的管理。行政自由裁量權是行政主體提高行政效率之必需的權限，它能使行政執法者審時度勢地處理問題。可見，行政自由裁量權作為行政權力的重要組成部分，在現代行政管理中是必不可少的。
現代社會生活紛繁復雜，科學發展一日千里，這些都是自由裁量權存在的客觀性社會基礎。王名揚先生在《美國行政法》中把這種客觀基礎歸納為六個方面，頗具說服力：“第一，現代社會變遷迅速，立法機關很難預見未來的發展變化，只能授權行政機關根據具體情況作出具體決定；第二，現代社會極為復雜，行政機關必須根據具體情況作出具體決定，法律不能嚴格規定強求一致；第三，現代社會技術性高，議會缺乏能力制定專業性的法律，只能規定需要完成的任務或目的，由行政機關采取適當的執行方式；第四，現代行政范圍大，國會無力制定行政活動所需要的全部法律，不得不擴大行政機關的決定權力；第五，現代行政開拓眾多新的活動領域，無經驗可以參考，行政機關必須作出試探性的決定，積累經驗，不能受法律嚴格限制；第六，制定一個法律往往涉及不同的價值判斷。從理論上說，價值判斷應有立法機關決定，然而由于議員來自不同的黨派，議員的觀點和所代表的利益互相沖突，國會有時不能協調各種利益和綜合各種觀點，得出一個能為多數人接受的共同認識，為了避免這種困難，國會可能授權行政機關，根據公共利益和需要，采取必要的或適當的措施。”雖然王先生講的是英美一些國家的情況，但它對我國研究自由裁量權的必要性有很大的啟發性。
（三）行政處罰自由裁量權的作用及負效應
行政處罰自由裁量權與其它行政權一樣，在其運行過程中，不可避免地產生兩方面的作用。一方面是積極地推動作用，即行政處罰自由裁量權的運行起到了維護公共利益，維持公共秩序，提高行政效率，滿足社會需要，實現國家權能的作用；另一方面是對行政相對人的權益可能造成侵害，從而對行政法治構成威脅。其集中表現是濫用行政處罰自由裁量權，在實踐中具體表現形式為：一是不正確的目的。行政機關違背授權法的目的行使自由裁量權的違法。行政機關工作人員出于個人目的或小團體利益考慮，濫用行政處罰權；二是不相關的考慮。行政機關考慮不應考慮的因素或不考慮應該考慮的因素而行使自由裁量權的行為；三是違反客觀性（排除主觀性）。行政機關及其工作人員在行使自由裁量權時參與了不正當的主觀因素；四是顯失公正。具體行政處罰對相對人的權利義務所發生的影響明顯不公平；五是違反法定程序。行政機關在行使自由裁量權作出處罰決定時，不按法定程序進行。
濫用行政處罰自由裁量權違背了法律授權的目的和意愿，干擾和破壞了法制秩序，帶來的負面效應主要有：一是不利于社會秩序的穩定。因為行政主體濫用行政處罰自由裁量權，處理問題隨意性很大，畸輕畸重，反復無常，不同情況相同對待，相同情況不同對待，引起群眾懷疑、不信任，產生對立情緒，不配合行政主體的管理，行政違法行為增多，導致社會秩序的不穩定；二是助長特權思想，滋生腐敗，影響黨和政府的形象。當前腐敗得不到有效遏制，在很大程度上與濫用行政處罰自由裁量權有關。
二、自由裁量權在質量技術監督行政處罰中的體現
自由裁量權在我國的質量技術監督行政處罰中顯得尤為重要。這是因為：首先，質量技術監督違法行為涉及的內容廣泛，情況復雜、變化迅速，法律、法規不可能對所有情況下的行政處罰都規定得明確具體，詳盡無遺；其次，質量技術監督問題的專業性、時間性、地域性很強，法律、法規不應該對行政處罰作過于僵化的硬性規定；第三，我國目前的質量技術監督法制尚不夠健全，有些內容不夠完備，表現出一定的“概括性”和“模糊性”，有些法律、法規尚無具體的實施細則或實施辦法。一言以蔽之，質量技術監督法律、法規應當授予質量技術監督部門在行政處罰中以必要的自由裁量權，使之能根據客觀情勢，權衡輕重，靈活運用，在法定范圍內作出合法、合理的行政處罰，以達到依法行政，保護用戶、消費者的合法權益，維護社會經濟秩序目標的實現。根據我國質量技術監督法律、法規、規章的規定，在具體的質量技術監督行政處罰中，自由裁量權主要體現在以下四個方面：
（一）對事實要件認定的自由裁量
質量技術監督部門對當事人的行為性質和質量技術監督管理事項的性質認定酌情裁量。確認其行為是否違反質量技術監督管理秩序。并經過調查決定是否作出質量技術監督行政處罰。如《中華人民共和國產品質量法》第五十八條：“社會團體、社會中介機構對產品質量作出承諾、保證，而該產品又不符合其承諾、保證的質量要求，給消費者造成損失的，與產品的生產者、銷售者承擔連帶責任。”
（二）判定情節輕重的自由裁量
所謂情節是指事物發生、發展的因果關系和演變過程。質量技術監督違法行為的情節可以分為主觀和客觀兩個方面。主觀方面包括目的、動機、心理狀態和態度表現等，客觀方面包括時空、對象、方式手段和危害后果等。在實施質量技術監督行政處罰時，必須認真考慮上述主觀和客觀兩個方面的違法情節。
在質量技術監督法律中，有不少法條規定的是酌定情節。即在量罰時，需由質量技術監督部門酌定違法情節的范圍、程度和輕重。法條中經常可見“根據不同情節、視情節嚴重、造成嚴重后果”等模糊語言來概括、規定，其本身沒有明確的內涵和外延，又缺乏認定情節輕重的法定條件，具體理解和適用，只有聽憑質量技術監督執法人員去判定。如《中華人民共和國產品質量法》第54條：“產品標識不符合本法第二十七條規定的，責令改正；有包裝的產品標識不符合本法第二十七條第（四）項、第（五）項規定，情節嚴重的，責令停止生產、銷售，并處違法生產、銷售產品貨值金額百分之三十以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得。”
（三）選擇處罰的對象、種類和幅度的自由裁量
我國現行質量技術監督法律、法規、規章規定，質量技術監督行政處罰主要有責令改正、罰款、沒收違法產品、吊銷營業執照、沒收作案工具等。對某一應受質量技術監督行政處罰的違反質量技術監督管理秩序行為，到底應如何決定處罰的對象、種類呢？根據處罰法定原則，當然要依據法律、法規的規定來決定。現行質量技術監督法律規定了三種類型：第一，確定型。即對某種質量技術監督違法行為，質量技術監督法律明確規定了處罰對象、種類，應給予某種行政處罰。如《中華人民共和國產品質量法》第49條：“生產、銷售不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準的產品的，責令停止生產、銷售，沒收違法生產、銷售的產品，并處違法生產、銷售產品（包括已售出和未售出的產品，下同）貨值等值以上三倍以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節嚴重的，吊銷營業執照；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”第二，選擇型。即對某一質量技術監督違法行為，質量技術監督法律規定了可以選定處罰對象、幅度。如《中華人民共和國計量法》第23條：“未取得《制造計量器具許可證》、 《修理計量器具許可證》制造或者修理計量器具的，責令停止生產、停止營業，沒收違法所得，可以并處罰款。”第三，混合型。即對某一質量技術監督違法行為，質量技術監督法律規定了可以選定處罰對象，又規定了可同時選定另一種行政處罰或不處罰。如《中華人民共和國標準化法實施條例》第33條：“進口不符合強制性標準的產品的，應當封存并沒收該產品，監督銷毀或作必要技術處理；處以進口產品貨值金額20%—50%的罰款；對有關責任者給予行政處分，并可處以5000元以下罰款。”
此外，在對罰款數額的具體規定中，有的只規定了上限，有的既規定了上限，又規定了下限。如《中華人民共和國標準化法實施條例》第36條：“產品未經認證或者認證不合格而擅自使用認證標志出廠銷售的，由標準化行政主管部門責令其停止銷售，處以違法所得3倍以下的罰款，并對單位負責人處以5000元以下罰款。”又如《中華人民共和國產品質量法》第39條：“生產國家明令淘汰的產品的，責令停止生產，沒收違法生產的產品和違法所得，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款，可以吊銷營業執照。”從現有的質量技術監督法律規定中可以看出，罰款是所有行政處罰中用得最多、最廣的一種，也是質量技術監督部門運用自由裁量權最頻繁的一種。在此，關鍵在于把握兩點：一是不要超出法定的范圍和幅度；二是在法定的范圍和幅度內不要畸輕畸重，顯失公正。
（四）選擇行為時限的自由裁量
質量技術監督法律中有些法條所規定的限期行政相對人履行某種義務，既未具體規定履行的期限，也未規定其履行的幅度。如《中華人民共和國產品質量法》第17條：“依照本法規定進行監督抽查的產品質量不合格的，由實施監督抽查的產品質量部門責令其生產者、銷售者限期改正逾期不改正的，由省級以上人民政府產品質量監督部門予以公告；公告后經復查仍不合格的，責令停業，限期整頓；整頓期滿后經復查產品質量仍不合格的，吊銷營業執照。監督抽查的產品有嚴重質量問題的，依照本法第五章的有關規定處罰。”等規定。在這種情況下，質量技術監督部門就必須根據客觀情勢運用自由裁量權對履行的期限作出明確、具體的規定，規定的期限必須切實可行而又能體現嚴格執法，過短或過長都是不適當的。
三、行政程序在質量技術監督行政處罰自由裁量權運行中的價值意義
（一）行政程序及其功能
所謂程序，就是行為從起始到終結的長短不等的過程。構成這一程序過程的不外是行為的步驟和行為的方式，以及實現這些步驟和方式的時間和順序。
行政程序，就是由行政機關作出行政行為的步驟、方式和時間、順序構成的行為過程。步驟，就是實現某一程序的若干必經階段；方式，是實施行為的方法和形式，兩者構成程序的空間表現形式。整個行為過程就是由一個接一個的步驟和方式連接而成的，完成這一程序過程需要用一定的時間。為提高效率，就需要有時限；完成這一程序步驟，還須遵循先后次序，這就是順序。時限和順序構成程序的時間表現形式。
程序權利與義務和實體權利與義務相對應。在行政法律關系中，以行政機關為一方，以相對一方為另一方，都有實體權利和義務，也有程序權利和義務。行政行為是由實體權利義務和程序權利義務所組成的，職權、職責就是行政機關的實體權利義務。為了行使職權，履行職責，應該采取哪些步驟和方式，先后順序以及在多長時限內完成，就是程序，如果這些程序是法定的，那就是行政機關的程序義務。例如，《行政處罰法》規定，行政機關在作出行政處罰決定前必須聽取相對方的陳述和申辯，重大處罰還要聽證。這就是行政機關的程序義務，也就是公民、法人或其他組織的程序權利。
行政機關的程序權力，也就是公民、法人或其他組織的程序義務，一般表現在公民 、法人或其他組織向行政機關提出某項申請，或行政機關要求公民、法人或其他組織履行某項義務時所設置的程序要求，公民如不履行這些程序義務，就可能得不到申請的許可，或將受到某種處罰。例如，規定公民的某項申請必須經哪些機關批準，那么，就一個機關也不能少，且必須按順序蓋章。規定必須多少天或幾月幾日前送上申請書，期限一過，行政機關就不再接受。要求公民在幾月幾日前必須納稅，期限一過，就將給予處罰。
行政機關的程序義務在很多情況下將會影響相對一方的實體權益，但也有相當一些行政程序，并不涉及相對一方的實體利益，在這種情況下，并不意味著就沒有權利義務的問題。其一，行政機關不履行行政義務，即程序違法，是行政機關違反法律的問題，就“違法”這一點而言，是實體違法還是程序違法，并無差別；行政機關違法而不糾正，其危害遠較公民違法要嚴重得多。其二，程序問題的背后隱藏著實體問題。例如，在檢查公民身份證時，公安人員必須首先出示自己的證件，這是表示身份程序。是否表明身份，在很多情況下并不影響相對一方的合法權益。但立法者設置這一程序的目的，是為了體現執法工作的嚴肅性，防止假冒，避免社會秩序混亂，損害國家利益。可以說，在很多情況下，程序的背后都體現著國家的、社會的某種更高層次的利益。其三，更為重要的是，程序本身自有其內在的價值。例如，在作出對公民權利的不利影響的決定前，必須聽取意見，體現了社會主義的民主參與、尊重公民個人的尊嚴；禁止任何形式的暴力獲取證據，體現了社會主義的人道精神和對公民個人尊嚴的尊重；重大決策前聽取專家和利害關系人的意見，體現了程序理性；規定了多少時限內對公民作出答復，體現了行政效率的要求，等等。因此，不存在空頭的無意義的程序。所有的程序不僅或多或少與相對一方的合法權益有關，也與國家、社會利益相關連。一切違反法定程序的行為都將給社會或個人帶來危害。因此，程序權利義務就有了獨立的意義和價值。
如果把行政權比做人類社會政治經濟生活中疾馳的火車，飛奔的駿馬，那么，行政程序就是火車的鐵軌，駿馬的轡頭。它通過對行政權行使的一系列程序設計，使行政權的行使過程有規可循，有法可依，從而避免行政權出軌、失控而造成的對公民權利和行政權本身理應追求的社會公共利益的雙重損害。
如果僅僅把行政程序看作是對行政權的消極約束，這只能是一種過時的、片面的觀點。實際上，整齊劃一、簡潔明確的行政程序，能夠最大限度地避免行政權行使中雜亂無章、各自為政的無序狀態，從而在依法行政的前提下為提高行政效率提供了可能。
不僅如此，行政程序還是公民參與的渠道，是溝通政府與人民聯系的橋梁。傳統的依法行政，公民在行政過程中成為行政權作用的單純客體，其權利受到侵害時只能依靠行政復議法、行政訴訟法、國家賠償法等提供事后救濟；而包含告知、聽證等核心內容的行政程序，則給公民在行政過程中與行政權爭辯、對話的機會，這不僅為公民權利提供了更切實的保護，而且使行政權的行使滲入公民意志成為可能。此外，當今社會事務的紛繁復雜，客觀上要求政府與人民之間更加密切合作、良性互動；行政程序正是為這種合作提供了一條紐帶，為這種互動準備了一個平臺，通過公民的有序參與，行政事務由政府單方面的責任變成了政府和人民共同的事業，社會將由此變得更加和諧，政府和人民的關系將更加密切。
行政程序需要靠法律的形式，將行政程序變為行政程序法律，才能使行政程序對行政行為有約束力。只有同當事人權益和行政效率有關的重大行政程序，才由法律規定，其目的是強行要求行政機關及其工作人員遵循一定行政程序，以保證行政工作的科學性和民主性。因此，行政程序上升為法的意義在于：行政程序法律是國家制定并認可的，并由國家強制力保證其實施的程序規則，一旦違反了程序規則，即屬違法行為，要依法承擔一定的法律責任。而沒有上升為法律的一般程序，即使違反了，也不承擔法律上的責任。人們經常講的行政程序大多是從法律意義上講的，即指法定行政程序。所以，制定行政程序法，完善行政程序法制建設，讓行政程序充分發揮自己的價值，是依法治國的時代要求，是建設社會主義政治文明的現實需要。
（二）行政程序在控制行政處罰自由裁量權中的價值
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