[ 張維璋 ]——(2004-12-27) / 已閱27526次
正義的理想與誤區
——我國人民法院審判委員會制度探討
張維璋 王建斌 饒馨
[摘 要] 審判委員會制度是我國獨有的具有中國特色的審判組織形式，它的設立初衷是作為審判工作的一個集體領導機構，總結審判經驗，討論、決定重大、疑難案件和其他有關審判工作的重要問題。歷史上也確實發揮了一定的積極作用。但隨著審判方式改革的深入，審判委員會制度越來越顯現出與設立初衷的背離，審判委員會制度改革勢在必行。本文分析了審判委員會制度設立的先天的缺陷和實際運作中的問題，提出了改革的遠期目標與近期方案兩條進路。
[關鍵詞] 審判委員會 改革 正義 理想 誤區
審判委員會制度可以說是我國的一大司法特色。大陸法系和英美法系均未有先例。司法理論一般認為，審判組織形式只有合議制和獨任制兩種。但在我國司法實踐中，對部分案件持有最終決定權的并非承辦法官本人或合議庭，而在于其審判組織內部設置的審判委員會。而且，無論其地位還是作用都遠超過合議庭與獨任審判員。法院設立審判委員會的初衷在于將它作為審判工作的一個集體領導機構，總結審判經驗，討論、決定重大、疑難案件和其他有關審判工作的重要問題。從設立至今，審判委員會充分發揮了集體領導的作用，在避免錯案的發生、提高辦案質量等方面確實起到了一定的積極作用，從一定程度上保障了訴訟正義。然而，隨著我國司法改革尤其是審判方式改革的不斷深入，現行審判委員會制度日益背離公開、高效的審判機制改革的價值方向，在回避制度、受案范圍和工作運行等方面的矛盾與不足也日益凸顯。這不僅影響案件審理的質量和辦案效率的提高，更從根本上妨礙了訴訟程序的公正與司法正義的實現。可以說，審判委員會制度設立的初衷固然美好，也曾在一定層面上發揮作用，但是其在新的實踐中卻日益偏離正義的理想，進入了萬劫不復的誤區。
一、 我國審判委員會制度的建立與發展
中國審判委員會制度脫胎于新民主主義革命時期革命根據地的審判委員會制度。1931年，中華蘇維埃共和國誕生后，逐步建立起系統的司法機構，審判機關在地方采取“合一制”，由各級裁判部兼理司法行政工作，各省、縣、區裁判部設部長、副部長、書記、裁判員若干人，并設立裁判委員會。 在隨后的抗日戰爭和解放戰爭時期，1941年邊區各縣成立了裁判委員會，1942年8月《陜甘寧邊區政府審判委員會條例》正式頒布實施，裁判委員會、裁判研究委員會逐漸演變成為人民法庭和人民法庭的審判委員會，這可以說是新中國法院審判委員會制度的雛形。在二十世紀四十年代，各革命根據地學習前蘇聯司法制度，強調黨對審判工作的具體領導，以避免資本主義國家司法制度中因法官獨立可能形成的獨斷，則進一步加速了審判委員會制度的形成。1948年1月1日頒布的《東北解放區人民法庭條例》規定，村、區人民法庭組織審判委員會，由農民代表大會選舉的若干人、上級政府委派一人組成，有權判決：當眾坦白、賠償、罰款、勞役、褫奪公民權、有期或無期監禁、死刑，或者宣布無罪。 該條例首次正式在立法上使用“審判委員會”的名稱。需要指出的是，在新民主主義革命時期，革命根據地的審判委員會雖然并不是人民法院的審判組織，而是集行政、司法于一體，掌管司法決定權的政府機構，但當時的審判委員會與現行的人民法院審判委員會在名稱、議事規則、目的和任務方面存在諸多相同或類似。
新中國建立伊始，依據《共同綱領》的規定：“廢除國民黨政府一切壓迫人民的法律、法令和司法制度”，廢除舊制度，開始了建立社會主義性質審判制度的歷程。創立之初的人民審判機關 大多沿用解放區的群眾式審判模式。1950年第一屆全國司法會議上，司法主管機關提出了一個初步的法院組織草案，提出了建立審判委員會。 1951年中央人民政府委員會通過的《中華人民共和國法院暫行條例》第15條規定，省、縣級人民法院設審判委員會，由院長、副院長、審判庭長及審判員組成。審判委員會負責處理刑事、民事的重要或者疑難案件，并為政策上和審判業務上的指導。1954年第一屆全國人民代表大會制定的《中華人民共和國人民法院組織法》（以下簡稱《人民法院組織法》）正式頒布，規定在我國各級法院內部建立審判委員會，作為對審判工作的集體領導組織，并總結審判經驗，討論重大、疑難案件和其他有關審判工作的問題，從而進一步擴大了審判委員會的職權。 1955年3月10日，召開了最高人民法院審判委員會第一次會議，宣布最高法院審判委員會成立，并形成了一些審判委員會的工作制度。隨后全國各級法院都相繼組建了審判委員會。從此，審判委員會作為一種法定制度被正式確立起來。
依據1954年《人民法院組織法》，審判委員會的任務是總結審判經驗、討論重大或疑難案件和其他有關審判工作的問題。在這一制度建立之初，主要強調它總結審判經驗的職能，附帶研究重大疑難案件。這一時期對不同審級法院的審判委員會要求是有區別的，中級以上的法院的審判委員會主要是總結審判經驗，而基層法院的審判委員會則側重于解決重大疑難的個案問題。 從1957年下半年開始，左傾思想主導了司法工作，各級法院成了為扭曲的政治路線服務的工具。有些地方審判委員會的部分職能則由諸如“院務會”等機構來完成，審判委員會的地位和作用大大降低。 1962年以后到文化大革命結束的這段時間里，審判委員會同中國的司法制度一起被徹底砸爛。直到1978年十一屆三中全會以后 ，司法制度開始重新恢復和發展。1983年《人民法院組織法》重新修訂，法院內部的審判組織機構設置相對規范，作為人民法院內部對審判工作實行集體領導的組織，其地位被重新確認。恢復后的各級法院審判委員會在審判實踐中起到了一定的積極作用。在審判人員特別是基層法院的審判人員素質較低，法律又不夠健全的情況下，集中集體指揮基本保證了案件審判質量和司法公正。
從審判委員會制度的創建過程可以看出，中國審判委員會的建立是由歷史、政治和觀念文化多重因素共同作用的結果：
首先，幾千年來我國封建社會一直沿襲司法與行政合一，行政機關中的行政長官統領行政權力，兼行司法職權的體制。在各級司法兼行政機關——衙門內部，采取的是由最高位階的長官統領的集權性行政權力層級模式，這種被現代司法組織原則所不取的層級組織模式在我國具有很長的歷史淵源，并仍能在司法機關中找到影子。新中國建立后，我國建立起了社會主義性質的審判制度。但是一方面由于建國前革命根據地的司法機關普遍實行集體領導，有在政府系統設立裁判委員會、審判委員會的傳統，審判委員會的設立與我國司法傳統和民族文化及民族心理具有極大的親和力。即在制度建構中，中國傳統的司法官僚化使審判委員會制度暗合了某種文化心理。我國法院內部似乎在審判制度建構中形成了由低到高的行政色彩相當濃的權力等級結構。相比之下，獨任庭和合議庭處于權力底端，審判委員會處于頂端，從而更具權威性，它的決定合議庭和獨任庭必須執行。
其次，新中國成立后，廢止了國民黨政府的《六法全書》，革除了國民黨政府原有的法學教育，取消了法官、律師作為專業司法人員的資格；打碎了舊的司法體制，創建了社會主義性質的司法體系，由于審判法制建設面臨百業待興的局面，司法干部極其缺乏，當時法院法官絕大部分由工農干部組成，法官的素質整體上低下，有必要對審判工作采取集體決策的方式，以保證審判質量。
最后，是大陸法系和前蘇聯審判體制的影響。20世紀初，在現代法律制度的選擇中，我國更多地參照了大陸法系傳統。新中國的法律也深受大陸法系的影響。與普通法系國家相比，大陸法系在法院的內部組織結構中帶有較強的等級色彩，強調上位權力對下位權利的制約與指導，法院結構體系帶有濃厚的官僚層級味道。法國最高法院中的“混合庭”、德國聯邦法院中的“大聯合會”、日本除簡易法院外各級法院內部設置的“法官會議”都與我國的審判委員會有或多或少的共通之處。而20世紀40年代引進的前蘇聯司法審判制度強調黨對審判工作的具體領導和干預，強調集體智慧，都給構建中的中國司法制度烙下了深刻印記，使審判委員會制度成為必要與可能。由院長主持、由庭長及資深法官組成的這一組織即可實現政黨及領導層對審判工作的直接控制。
二、正義理想的初衷：現行審判委員會的職能
審判委員會是人民法院內部的最高審判組織。根據現行《人民法院組織法》 的規定，我國各級人民法院都設立審判委員會，實行民主集中制。它的設立初衷是為了有利于發揮集體智慧，提高審判質量。《人民法院組織法》第10條規定:“審判委員會的任務是總結審判工作經驗，討論重大的或者疑難的案件和其他有關審判工作的問題。”1999年最高人民法院關于印發《人民法院五年改革綱要》(以下簡稱《綱要》)的通知第22條規定:“規范審判委員會的工作職責。審判委員會作為法院內部最高審判組織，在強化合議庭職責，不斷提高案件質量的基礎上，逐步做到只討論合議庭提請院長提交的少數重大、疑難、復雜案件的法律適用問題，總結審判經驗，以充分發揮其對審判工作中帶有根本性問題、全局性問題進行研究和作出權威性指導的作用。”另外最高人民法院關于《人民法院五年改革綱要》的說明(以下簡稱《綱要》說明)，也對審判委員會的職責和作用作了進一步解釋。根據《人民法院組織法》、《綱要》及《綱要》說明的有關規定，現行的審判委員會的設立初衷應當至少包括以下幾個方面：
（一）總結審判經驗
理論來源于實踐，訴訟理論也是來源于審判實踐。我國各級人民法院在長期的審判實踐中，積累了豐富的實踐經驗。各級人民法院的審判委員會應當進行及時地總結，既要研究歷史經驗，又要研究改革開放中的新問題，抓住問題的本質，使具有普遍意義的具體經驗，轉化為訴訟理論，這就完成了實踐到理論的過程。理論來源于實踐，又服務于實踐。從審判實踐中獲得的訴訟理論，又反過來服務于審判實踐，以保證人民法院正確審判案件，保證案件的質量，從而維護法律的尊嚴。此其初衷一。隨著我國社會主義市場經濟的建立和發展，為我國人民法院的審判工作提出了許多新的問題，各級人民法院的審判委員會應當把工作放在對審判經驗的總結，保證司法公正，使司法審判能真正做到解決社會矛盾，維護公民的合法權益，維護、促進、保障和引導社會主義市場經濟的健康發展。這樣的現實似乎使審判委員會者一設置初衷顯得尤為必要。
（二）討論重大、疑難、復雜案件
首先涉及到對重大的、疑難的、復雜的案件認定。當前理論界和司法實踐中，一般都采用以案件的性質、簡繁程度、影響范圍等三者結合的劃分標準，來確定是否是重大、疑難、復雜案件。審判委員會作為法院內部最高審判組織，并不是對所有的案件都進行討論，而是只對少數重大、疑難、復雜的案件進行討論，解決這些案件的法律適用問題。此為審判委員會設立初衷之二。
（三）對審判工作中帶有根本性、全局性問題進行研究并作出權威性指導作用
這里涉及人民法院合議庭與審判委員會的聯系與區別。合議庭是人民法院實現其審判職能的組織形式，它的全部活動所能達到的目的，是保護當事人的合法權益，保證實體法和訴訟法的貫徹實施。而審判委員會是人民法院集體領導審判工作的組織，其重要的任務和職能之一是對審判工作中帶有根本性、全局性的問題，進行研究并作出權威性指導作用。審判委員會和合議庭的關系是指導與被指導、監督與被監督的關系。審判委員會對帶有根本性、全局性的問題作出權威的解釋或決議，為合議庭的審判提供支持與指導。兩者在某種程度上是分工合作互補的。此其設立初衷之三。
三、正義理想的現實建構：審判委員會的組織構成和運作
審判委員會制度保障正義的初衷并不限于理想的描繪，審判委員會的組織構成與運作方式便是其所努力建構的現實基礎。
根據《人民法院組織法》和三大訴訟法的規定，我國現行的審判組織包括獨任庭、合議庭和審判委員會三種形式。但是，在審判委員會的人員任職資格和組成上，法律沒有像對獨任庭、合議庭那樣按照法院的不同級別作出詳細規定，實踐中通常依照行政機構模式決定審判委員會的織織構成。審判委員會由本院院長主持，實行委員會制，按民主集中制原則進行活動，委員由院長提請同級人大常委會任免，一般由院長、副院長、主要業務庭庭長和研究室主任或者資深法官組成，因此，它天然地具有“行政會議”的特征。
法律雖然沒有規定審判委員會的組織構成，但明確了審判委員會的工作任務:總結審判經驗，討論重大的或者疑難的案件和其他有關審判工作的重大問題。司法實踐中審判委員會主要行使“討論”案件的職能。審判委員會討論決定案件分提請討論和討論決定兩個步驟。合議庭成員對案件認識存在分歧，認為案情重大、復雜，難以作出決定時，由審判長向庭長匯報，庭長與合議庭意見不一致的，再由庭長向分管副院長報告，副院長提出意見，要求合議庭重新審查后，若意見仍不統一，則由副院長向院長報告，最后由院長決定提請審判委員會討論。院長作為法院的行政首長，有時在合議庭作出決定前，直接決定將案件提交審判委員會討論，這即是案件提請審判委員會討論程序。審判委員會討論案件時，由承辦案件的法官向審判委員會陳述案情，匯報合議庭意見，或者由審判委員會成員傳閱案卷，審判委員會成員可以向承辦人提出問題，最后由審判委員會全體成員表決。對于審判委員會的表決結果，“合議庭應當執行”。
四、正義理想的實踐：審判委員會制度的正面效應
審判委員會制度實行至今，我國特有的這一司法組織已在事實上被人們所接受和認可。審判委員會制度在解決糾紛，懲治打擊犯罪，保護無辜方面發揮著一定作用。因此，似乎“存在的即為合理的”，有學者認為審判委員會制度在我國的存在“具有語境化的合理性”。 這雖然不能成為保留審判委員會制度的理由，但審判委員會制度所經過的歷程，證明其在司法實踐中必定具有一定積極作用。一般認為審判委員會制度對司法實踐的積極影響主要表現在以下兩個方面：
（一）審判委員會制度為排除當事人干擾，遏制個別法官的枉法裁判，防止司法腐敗、司法不公提供了一種進路。審判委員會實行“民主集中制”原則，討論案件時給予每個成員發表意見的權利和機會以及不受他人干預的獨立表決權，案件裁判結果由多數人意見決定。“顯然你可以悄悄買通一(獨任審判)、兩個人(合議庭審判)，其至更多一些，但是你很難買通9個人(指審判委員會的人數，盡管原則上并不要求一致通過)”。
換言之，案件當事人試圖利用非法手段左右審判委員會，使其作出違背事實和法律的對其有利的判決，比左右獨任庭、合議庭要困難得多。而且，審判委員會討論案件的方式避免了其與當事人之間的接觸，可以阻止當事人對案件審判結果施加不良影響。獨任庭、合議庭成員在辦理案件過程中或多或少都要接觸當事人，至少與當事人在庭審中有一面之交，當事人一般都會向審判人員表明自己對案件裁判結果的期望，有的甚至會以某種暗示方式威脅審判人員，給審判人員造成心理壓力，以迫使其作出某種于已有利的判決。而審判委員會討論案件時，當事人無權參與討論或旁聽會議，審判委員會成員勿需考慮是否會遭遇當事人報復，思想上沒有負擔，可以客觀公正地對案件作出判決。所以，審判委員會比獨任庭、合議庭更容易排除當事人干擾，遏制徇私枉法任意裁判，減少司法腐敗，避免司法不公。
（二）審判委員會制度為從整體上保證對案件認定清楚，適用法律準確，實現實質正義提供了保障。法官不是“自動售貨機”，一邊輸入案件事實和法律條文，另一邊就可以得到公正客觀的判決。案件審判是一個復雜的邏輯思維過程，而非機械地套用法律條文，他要對事實認定和法律適用作出基本的判斷。在認定案件事實時，法官需要根據原被告雙方提供的證據進行考量，對其真偽性作出判斷，證據是否與案件事實有關（關聯性），能否證明案件事實（是否充分），然后綜合全案證據，根據法律規定的證據規則和證明標準來認定案件事實。這實際上是一個心證形成與不斷加強的過程。審判人員在認定案件事實的基礎上，再根據自己對法律的理解適用相關法律對案件作出判決。
要做到對案件準確地適用法律，首先必須正確地理解法律條文。同樣的規定常常因個人理解不同而導致差異，甚至截然相反。審判委員會成員多比獨任庭、合議庭人數要多，能夠集思廣益，因而審判委員會比獨任庭、合議庭在對案件事實認定上更易達到客觀真實，適用法律更準確。審判委員會制度還可以在某種程度上統一該法院轄區的執法標準，達到該地區法制統一。
司法實踐中，尤其在建國初期以及一些特定的歷史時期，審判委員會充分發揮了集體領導的作用，在減少錯案的發生、提高辦案質量等方面確實起到了一定的積極作用。
五、正義的誤區：審判委員會制度的負面效應
正義是法律制度所要實現的最高目標和理想，也是人們用來評價和判斷一項法律制度是否具有正當根據的價值目標。正義通常被劃分為實體正義和程序正義。英國有句諺語：正義不僅應當得到實現，而且還應以人們看得見的方式發現。其中的“以人們看得見的方式發現”意指程序正義。
審判委員會制度設置的初衷無疑是為了保障法律制度的正義。但是，由于審判委員會制度對于程序正義的違背，終究使這一制度走向了它設立初衷的反面。
理論界認為，審判委員會制度嚴重妨礙司法獨立和司法公正的實現，是當前庭審制度改革中的一大障礙。審判委員會制度的設計理想基本落空，現實實踐不幸進入了誤區。
我們認為，審判委員會的建立與現實運行中有幾個問題是沒有解決好的。正義的理想在現實運行中出現了許多弊端，這又與其設立時的“先天不足”又不無關系。總結審判委員會制度的負面效應，主要包括兩個方面：
（一）現行審判委員會設立缺乏合理性，“先天不足”，學理上缺乏支持
我們認為，現行審判委員會的設立缺乏合理性，違背了憲法確立的基本原則，從而影響了審判機關的獨立性，不利于法官隊伍素質的提高，不能保證裁定、判決的公開性和公正性與訴訟程序的正義。
1． 委員會制度違背司法獨立原則。
司法獨立，是現代法治國家普遍承認和確立的一項基本原則。司法獨立能夠確保司法權的公正行使，避免審判過程和裁判結果因受到外來干擾和影響而導致不公；保證法官公正無私地進行審判，無論判決是否對其有利，判決結果均為訴訟雙方所普遍接受，從而增強法院、法官在人們心日中的威望，使法律成為人們心中的信仰。司法獨立能否切實得到實現是實現依法治國的關鍵之一。
國際通行的司法獨立原則包括審判獨立和法官個人獨立。 一方面法院審判案件，任何機關、團體和個人，包括上級法院，都不得對其施加壓力，干預案件審判過程和判決結果;另一方面，法官審判案件時，其作為個體也是獨立的，不受其他機關、各級法院院長及同事的影響和干預，法律是法官的唯一上司，只服從法律和良心的要求，獨立對案件作出裁判。法院獨立是司法獨立的前提和基礎，沒有法院的整體獨立，就不可能有法官個人的真正獨立;“法官獨立是司法獨立的核心和目標” ，是司法獨立的最終表現。由于受司法機關行政化思想的長期影響，我國司法獨立“強調人民法院作為一個統一的整體，根據民主集中制原則從事司法審判活動，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。” 換言之，我國司法獨立只是指法院獨立，而不涉及法官個人獨立的問題。 “民主集中制”在審判工作中集中體現于審判委員會制度之中，實際上構成了獨任庭、合議庭與審判委員會之間的一種“行政領導”關系，審判委員會、法院行政領導可以隨時干預獨任庭、合議庭審判案件，“審判委員會的決定，合議庭應當執行”。然而審判權的獨立性實際體現在審判者依據其對事實的認識和對法律的理解獨立地對案件作出裁判，如果他的活動受到沒有審理案件的人的影響和干擾，就不可能做到司法獨立。因此，不可否認，審判委員員制度是影響司法獨立的因素之一。
如果審判委員會制度的存在本身就是對審判獨立的侵犯，那么試圖通過這一制度設計來排除外界對司法審判的干擾就不存在現實的可能性。
2． 現行審判委員會的組成及運行缺乏嚴格、公開、協調一致的立法
現代國家組織，尤其是審判組織必須是嚴格依法運行。在當今世界上法制完備的國家的法院組織法中，對審判系統內的任何—個機構或組織的設置及其運行，都有嚴格的法律規定，并且彼此協調。各個機構都是與其整個司法系統協調一致的，是必不可少的。否則很難保證程序的正義。
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