[ 胡銀月 ]——(2005-3-14) / 已閱12538次
國有股流通的法律思考
胡銀月
摘要：我國股市上所流通的股份為社會公眾股，依據(jù)股份同股同權(quán)，同股同利的理論，國有股與公眾股應(yīng)該沒有什么不同，但由于我國過去的計劃經(jīng)濟導(dǎo)致了國有股的不流通。隨著社會的發(fā)展及股份有限公司的完善，社會各界對國有股流通的呼聲越來越大。國有股是不是需要流通，其流通有何利與弊，以及怎樣進行流通等一系列問題隨之出現(xiàn)。本文擬對上述問題進行簡要的探討與分析。
關(guān)鍵詞：國有股，流通
一、國有股要不要流通
我國國有企業(yè)在股份制改造中，形成國家股、法人股、內(nèi)部職工股、社會公眾股。國有股
是國家股與國有法人股的總稱。
由于計劃經(jīng)濟體制的影響，人們擔(dān)心國有股流通會造成股權(quán)私有化，動搖公有制的主體地位；擔(dān)心國家對關(guān)鍵部門和重要行業(yè)喪失控制權(quán)，難以確保國家在國防、高技術(shù)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和某些支柱產(chǎn)業(yè)中的控股地位，因此國家對國有股的控制非常嚴(yán)格。其實國有股流通并不等于將國有股全線賣出，國家可以根據(jù)需要科學(xué)地確定在不同行業(yè)中的持股比例，將有些企業(yè)或行業(yè)的股份賣出，對另一些企業(yè)或行業(yè)不但不賣出，反而追加投資，增加持股比例。 國有股轉(zhuǎn)讓就短期和表面來看可能是國有資本所占領(lǐng)地的縮小和實物形態(tài)國有資產(chǎn)的減少，但從長遠和根本上看，這種轉(zhuǎn)讓以及由此引發(fā)的國有資本結(jié)構(gòu)重組將會減少低效和無效投資，淘汰劣質(zhì)企業(yè)，從而大幅度提高國有經(jīng)濟的運行效率，加之轉(zhuǎn)讓所得貨幣資金的再投入，國有經(jīng)濟主導(dǎo)地位將得到鞏固和提高。
由于國有股不流通，引發(fā)了一系列的弊端：
不利于構(gòu)建、完善產(chǎn)權(quán)制度和治理結(jié)構(gòu)。我國發(fā)展證券市場不但要解決國有企業(yè)的融資問題，更重要的是借助資本市場，改革國有企業(yè)的經(jīng)營機制，進而構(gòu)建和完善國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度和治理結(jié)構(gòu)。 如果上市公司國有股比重過高，股權(quán)過于集中，則無法形成多元主體的制衡機制，國家作為企業(yè)最大股東，理所當(dāng)然擁有管理層的選擇權(quán)，這樣上市公司管理層與一般國有企業(yè)管理層形成機制基本相同。由此，我國絕大多數(shù)上市公司的機制并未轉(zhuǎn)變，仍沿襲原來國有企業(yè)的管理方式。這種上市公司不僅沒有減少原有模式的行政管理成本，相反由于地方財政、上級主管部門、國有資產(chǎn)管理部門和政府間的利益關(guān)系更加糾纏不清，加大了協(xié)調(diào)成本。只有國有股比例降低，上市公司才有可能構(gòu)建和完善產(chǎn)權(quán)制度和治理結(jié)構(gòu)。
不利于國有資產(chǎn)的優(yōu)化組合與社會資源的有效配置。國有股不能流通，實際上固化了大量的生產(chǎn)要素，使企業(yè)無法根據(jù)市場的變化、產(chǎn)業(yè)的興衰和技術(shù)進步等，適時地進行資產(chǎn)重組和轉(zhuǎn)移。資源只有在流動的條件下才能實現(xiàn)優(yōu)化配置，因為資源的初始配置不可能是最優(yōu)的。即便是最優(yōu)的，由于科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、管理水平的提高和需求結(jié)構(gòu)的變化也會變得不合理。我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是在建國以后按蘇聯(lián)模式建立起來的，大多數(shù)國有企業(yè)的資產(chǎn)和設(shè)備都在低效率運轉(zhuǎn)，有的甚至長期閑置，這是資源的巨大浪費。因此，盤活存量資產(chǎn)、實現(xiàn)資源優(yōu)化配置是我國經(jīng)濟增長從粗放型過渡到集約型的關(guān)鍵所在，而盤活存量離不開流動。
不利于證券市場的健康發(fā)展。首先，國有股不流通給有一定資金實力的機構(gòu)投資者帶來“狂炒”，“惡炒”小盤股的條件和空間，使證券市場的運行機制出現(xiàn)扭曲，加劇了股市的震蕩和波動。 其次，按流通股價格計算出的上市公司總市值只是帳面價值，并不能真正代表該公司的市場價值，因此股票市場的價格信息出現(xiàn)失真，作為國民經(jīng)濟晴雨表的功能被弱化。 第三，在國有股所占比重大的情況下，上市公司董事會不重視中小股東的權(quán)益，投資者無法行使“用手投票”的權(quán)利。經(jīng)理層只注重配股籌資，很少現(xiàn)金分紅，紅利相對于銀行利息少得可憐，股民購買股票只為買賣差價。因此股票市場的微觀基礎(chǔ)具有較大的投機性。
綜上種種，國有股流通是必要的。
二、國有股權(quán)流通轉(zhuǎn)讓的立法現(xiàn)狀
盡管我國《公司法》第143條、148條規(guī)定，股東持有的股份可以依法轉(zhuǎn)讓，國家授權(quán)投資
的機構(gòu)可以依法轉(zhuǎn)讓其持有的股份，也可以購買其他股東持有的股份，但是由于人們擔(dān)心國有股權(quán)的流轉(zhuǎn)會造成國有資產(chǎn)在流通環(huán)節(jié)中流失，因而《公司法》一方面承認國有股權(quán)可以流通轉(zhuǎn)讓，但是這種國有股權(quán)的流通轉(zhuǎn)讓的審批權(quán)限、管理辦法，使用的是授權(quán)性的彈性條款。而目前我國相關(guān)立法對國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓和流通均采取回避辦法，致使國有股權(quán)之流通轉(zhuǎn)讓一直停留在法理容許的范圍內(nèi)。從我國現(xiàn)有立法上分析，國有股權(quán)流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格管制的立法模式?jīng)]有改變。《公司法》頒布之后，我國出臺的有關(guān)國有股權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定大部分為國家國有資產(chǎn)管理局與中國證券管理委員會兩部門的規(guī)章，不僅效力低，而且都以限制為主。1994 年4月4日國家國有資產(chǎn)管理局發(fā)出的《關(guān)于在上市公司送配送股時維護國家股權(quán)益的緊急通知》，指出國有股配股權(quán)益采用協(xié)議方式轉(zhuǎn)讓，配股權(quán)之轉(zhuǎn)讓權(quán)停留于一級市場。1994年11月3日，國資局與國家體改委發(fā)布的《股份有限公司國有股權(quán)管理暫行辦法》第29條對國有股權(quán)的轉(zhuǎn)讓條件作了目的上、程序上的嚴(yán)格限制。《暫行辦法》第29條規(guī)定，轉(zhuǎn)讓國家股權(quán)應(yīng)以調(diào)整投資結(jié)構(gòu)為主要目的；須遵從國家有關(guān)轉(zhuǎn)讓國家股的規(guī)定，由國家股持股單位提出申請，說明轉(zhuǎn)讓目的、轉(zhuǎn)讓收入的投向、轉(zhuǎn)讓數(shù)額、轉(zhuǎn)讓對象、轉(zhuǎn)讓方式和條件、轉(zhuǎn)讓定價、轉(zhuǎn)讓時間以及其他具體安排;且須報國有資產(chǎn)管理部門審批。其后國資局1994年12月1日發(fā)布的《關(guān)于對上市公司國家股配股及股權(quán)轉(zhuǎn)讓等有關(guān)問題的通知》指出：如轉(zhuǎn)讓上市公司國家股配股權(quán)或者以其他方式單方減少國家股份數(shù)量和比例，必須經(jīng)過公司董事會擬定初步方案，國有資產(chǎn)管理部門審核。這實質(zhì)是對國資局4月4日之通知的程序性充實，無實質(zhì)內(nèi)容的變化。1995年9月23日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院證券委員會關(guān)于暫停將上市公司國家股和法人股轉(zhuǎn)讓給外商的請示的通知》，對已經(jīng)出現(xiàn)的少數(shù)上市公司轉(zhuǎn)讓國有股給外商的行為發(fā)布暫行禁令。1997年5月21日，國務(wù)院證券委、中國人民銀行、國家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于嚴(yán)禁國有企業(yè)和上市公司炒作股票的規(guī)定》的通知，禁止國有企業(yè)與上市公司炒作股票。1998年12月29日通過的《證券法》對于國有股轉(zhuǎn)讓未作具體規(guī)定，在股權(quán)流通轉(zhuǎn)讓方向也只有上市公司收購一節(jié)可以參考，而對于非上市公司只股權(quán)轉(zhuǎn)讓則因《證券法》本身的調(diào)整范圍而不能企及。特別是《證券法》第76條規(guī)定“國有企業(yè)和國有資產(chǎn)控股的企業(yè)，不得炒作上市交易的股票”。對炒股行為的禁止，原旨在于制止國有投資者的證券投機行為，雖未禁止國有企業(yè)已持股為目的證券投資交易，但由于規(guī)范本身的不確定性，使其行為界限十分模糊，本身沒有操作性。可以這樣說，《證券法》本身對國有股權(quán)之轉(zhuǎn)讓無任何實質(zhì)的、可行的獨創(chuàng)性方案，表明我國立法對這一重要問題又一次采取回避的態(tài)度。 1999年9月中旬，中國證監(jiān)會發(fā)出了《關(guān)于法人配售股票有關(guān)問題的通知》，規(guī)定國有企業(yè)、國有資產(chǎn)控股企業(yè)、上市公司所開立的賬戶，可用于配售股票，也可用于投資二級市場的股票，實則國有股權(quán)可以借助股票賬戶進入二級市場，國有股權(quán)進入二級市場有了明顯松動，但是仍有諸多限制。從我國現(xiàn)行立法來看，國有股之流轉(zhuǎn)尚無實踐可行的操作規(guī)范和制度規(guī)則。
三、國有股流通對策
國有股流通應(yīng)該法制化。第一，要制定全國性的統(tǒng)一立法。如前所述，已有法律、法規(guī)或是效力有限,或是過于原則、籠統(tǒng)、操作性差。比如，根據(jù)《公司法》的規(guī)定,股東轉(zhuǎn)讓其股份須在依法設(shè)立的證券交易所進行，但在禁止法人股和國家股在深滬兩交易所上市交易的情況下，這條規(guī)定實際上是無法做到的。第二，協(xié)調(diào)現(xiàn)有立法與政策關(guān)于股權(quán)流通方面的矛盾。第三，協(xié)調(diào)不同法律效力層級的相關(guān)規(guī)定之間的矛盾。第四，盡早廢除已經(jīng)過時的法律，填補關(guān)于國有股流通方面的法律空白，以解決無法可依的情況。
國有股流通模式選擇必須考慮以下因素。第一, 既要從股票的供給方面著手，即依據(jù)《證券法》規(guī)范股票的種類，也要從股票的投資者方面入手，即通過培育機構(gòu)投資者的方式來實現(xiàn)其流通；既要從一級市場著手，也要從二級市場著手，視條件再設(shè)立一些區(qū)域性的證券交易所；既要依托現(xiàn)在的證券交易所來解決歷史遺留問題，不拘泥于證券交易所。第二，要考慮我國資本市場的實際情況。我國資本市場還很不健全，國有股的流通方法必然要受制于該市場的發(fā)達程度。這些方法必須與資本市場的結(jié)構(gòu)、資本量以及投資者的需求相適應(yīng)。第三，考慮國有企業(yè)的組織形式。由于法律對于股份有限公司和有限責(zé)任公司及其他公司在股份流通方面有不同的規(guī)定，所以，其流通的程序和步驟也各異。
就當(dāng)前我國的各種情況看，可以考慮讓上市公司通過發(fā)行新股的辦法，降低國有股的比例；將國有股向老股東配售；將國有股向上市公司管理層轉(zhuǎn)讓，而且要將這種機制與激勵機制配套；將國有股向上市公司職工或集體轉(zhuǎn)讓，將其轉(zhuǎn)為企業(yè)職工內(nèi)部持股；建立一個國有資產(chǎn)流通轉(zhuǎn)讓的基金等方法。
