[ 何寧湘 ]——(2006-1-15) / 已閱50293次
人事爭議處理的若干問題
四川精濟律師事務所 何寧湘律師
[主題詞] 人事爭議 法律適用 爭議處理 實務 發展趨勢
[論文摘要] 長期以來，我國人事制度是由政策與行政文件相結合而建立起來的，調整人事關系也主要依靠政策與依據政策形成的人事行政文件，幾乎沒有一個完整人事法律規范性文件。人事爭議涉及到我國人事管理制度以及整個人事工作的各個環節，人事爭議處理是我國現行人事制度與人事工作中不可回避的重要事項。正確適用現有法律及人事爭議相關法律規范，在社會轉型期內，及時、公平、合理、合法地處理好人事爭議對推進人事制度改革，促進社會穩定、建設、發展和諧社會具有十分重要的意義。
[前面的話]
自2003年9月5日生效的最高人民法院·法釋[2003]13號《最高人民法院關于人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》[1]，人民法院處理人事爭議案件有了受理與指導具體人事爭議案件審判工作的依據。從而使人事行政部門的人事爭議處理得以正式啟動，行政人事處理與司法審判得以接軌，人事爭議當事人獲得了司法救濟途徑。人事爭議司法解釋雖然使人事爭議處理駛上了司法處理--訴訟的軌道，司法解釋雖然給了事業單位工作人員的司法救濟途徑，提供了事業工作人員申訴加訴訟之平臺，它是我國人事工作開始從行政人事管理走向法治的可喜之大事。而現人事爭議司法解釋已執行兩年有余，但訴訟必須要有基本法律的支持，必竟人事爭議糾紛中的實體問題處理缺少可適用的法律規范根基，在過去的兩年中，人事爭議案件處理實踐中不論仲裁機構仲裁，還是人民法院審理過程中均出現了諸多非常棘手的現實問題，且這類問題在各地仲裁機構、基層法院重復出現，如何面對這些實踐中的問題仍不可回避的擺在法律人的面前。
本文試圖透過對人事爭議司法解釋、最高人民法院、各地省級法院的司法文件、各省地方法規或規范性文件，以及人事爭議糾紛的部分案例，對人事爭議糾紛處理中出現的一些問題作分別討論。
一、人事爭議糾紛處理方式
長期以來，我國人事制度是由政策與行政文件相結合而建立起來的，調整人事關系也主要依靠政策與依據政策形成的人事行政文件，幾乎沒有一個完整人事法律規范性文件。人事爭議涉及到我國人事管理制度以及整個人事工作的各個環節，人事爭議處理是我國現行人事制度與人事工作中不可回避的重要事項。正確適用現有法律及人事爭議相關法律規范，在社會轉型期內，及時、公平、合理、合法地處理好人事爭議對推進人事制度改革，促進社會穩定、建設、發展和諧社會具有十分重要的意義。
廣義地說，人事爭議是指國家機關、事業單位、企業的工作人員與所在單位因錄用聘用、聘用或聘任合同、職務任免、福利待遇、工資調整、獎勵處分、辭職辭退等人事管理事項所引發，人事管理行為侵害相對人（工作人員）權益所引起的爭議和糾紛。也就是說，人事爭議主體的范圍較廣，只要是人事行政管理的相對人均屬于人事爭議的主體。同樣人事管理行為也非常寬泛，是能夠引起人事爭議，即能引起人事爭議的囊括全部人事管理事項與管理行為，包括具體行為與抽象行為。
在實際中，不論是以前的人事政策處理，還是現行的人事爭議仲裁與訴訟，人事爭議處理范圍內所涉及的主體與人事管理行為都不可能是廣義的，同時在現階段也不可能針對抽象的人事管理行為。最高人民法院法釋[2003]13號《最高人民法院關于人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》第三條規定的"人事爭議是指事業單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發生的爭議。"是狹義的[1]，且是非常狹窄的。主體方面只有國家事業單位以及工作人員，在人事管理行為方面（實體與程序方面）被限制為"因辭職、辭退及履行聘用合同所發生的"三類爭議。其特征表現為，爭議主體是特定的，爭議事項范圍是限制的。大部分人事爭議事項，諸如經常出現的、直接的晉級、晉職、考核、獎懲、任免、調動、工資等爭議，均不屬于或不納入人事爭議處理機關的受理范圍。
目前處理人事爭議的方式有：
1、人事爭議仲裁：
人事爭議仲裁制度設立在90年代由國家人事部作出，但那時的人事仲裁是在人事行政機關直接領導下，主要以人事政策文件為依據而進行的，對人事行政機關與其領導下的仲裁機構所作出的處理或裁決均不能提起訴訟，其完全是"人事行政"活動。在人事仲裁制度上以及實體和程序上均沒有相應的法律規范可依，故人事爭議仲裁自始就不具有任何法律意義。當時的人事爭議仲裁工作也就基本呈"無案可裁"的狀態。
2003年9月5日生效的人事爭議司法解釋第二條規定無疑是這種狀態與現行人事爭議仲裁的分界線，正如人事部稱人事爭議司法解釋"表明人事爭議仲裁進一步走上法制化的軌道"[2]。現行人事爭議仲裁被人事仲裁司法解釋設定為人事爭議糾紛司法處理的前置，雖然此時點的人事爭議仲裁仍不具有明顯的法律特征，但由于人事爭議前置是啟動人事爭議司法審判處理的法定起點，提起人事爭議仲裁是起動司法審判程序的必要條件，即人事爭議仲裁在這樣情形下被被動地滲透和注入了法律意義，故人們將人事爭議仲裁這種處理方式"理解"為"準司法"活動。
"準司法"活動自然是相對司法活動而言。"公力救濟也稱司法救濟，即權利主體請求國家權力介入紛爭的解紛程序，如訴訟。在私力救濟型和公力救濟型之間，還有一種過渡型程序，它與訴訟存在諸多方面的相似性，不過它依靠社會力量而非國家權力解決紛爭，故有學者稱其為"類司法程序"， 如調解（Mediation）、仲裁（Arbitration）等。此即我們所說的"準司法"。[3]"
何謂"準司法"? 不論在法理還是法律實踐上，至少在我國法律規范中沒有一個明確的概念。人們對其的使用與提法不外乎涉及兩類情形：一是可以進行裁決，但是沒有司法機關所具備的國家強制力的行為，如勞動爭議仲裁。一是為司法服務或與司法行為緊密相聯的調查取證的行為，如司法鑒定、公證等等。從準司法的字面意義以及國家對其進行控制的角度看，準司法行為大致可界定為：與司法活動密切相關或者功能類似，具有一定裁判權或證明權的行為。人們認為的準司法行為通常包括仲裁行為(仲裁、海事仲裁、國際貿易仲裁等)，鑒定行為(工傷事故鑒定、司法鑒定、醫療事故鑒定等)，公證行為，調解行為等。而我國已實行十多年的勞動爭議仲裁與現行人事爭議仲裁都不屬于我國《仲裁法》的調整范圍，其與司法活動、與《仲裁法》調整的仲裁制度地位相比較，當屬于"民間司法"性質，雖然這兩類仲裁不具有直接的國家強制力，但在設置體制上與《仲裁法》制度下的仲裁機構有著共同的行政屬性，故它當屬"準司法"行為范疇。應當認識到一種情形，"仲裁審理程序的嚴格化以及仲裁裁決在一定條件下的強制執行力，已使得仲裁不斷失卻其個性而與訴訟趨同"[3] 。
2、人事爭議糾紛的訴訟：
對于人事爭議糾紛訴訟，司法解釋設立成了完全與勞動爭議仲裁一樣的程序模式。這里所說的"一樣的模式"是指在適用程序法上的相同：(1)、前置：即必須先經過仲裁，人民法院方予以受理；(2)、受案范圍：必須符合法律及相關規范、司法解釋規定下、限制下的各類爭議，否則即使人事爭議仲裁機構作出的何種仲裁裁決，人民法院不予受理；(3)、審理機構：審理人事爭議糾紛案件由人民法院審理勞動爭議案件的審判庭承辦。
3、人事爭議的調解：
這里所說的調解，不討論仲裁機構在辦理人事申訴過程中所進行的調解，也不討論人民法院依據民事訴訟法在審理案件過程中的調解，而專指對于人事爭議處理的政府行政主管機關的調解、機關事業單位調解組織的調解以及民間調解。
人事爭議的調解雛形大體出現在2001-2003年間，源于事業單位人事制度改革。人事部、各省地市政府部門在其文件，如福建省人事廳的《關于在事業單位試行人員聘用制度的實施意見》中提出"受聘人員與聘用單位在公開招聘、聘用程序、聘用合同期限、定期或者聘期考核、解聘辭聘、未聘安置等問題上發生爭議的，應當協商解決。協商無效的，可申請調解、仲裁。聘用單位要成立聘用爭議調解委員會，負責受理本單位聘用爭議的調解申請。調解委員會由職工代表、單位代表和工會代表組成，調解委員會主任由工會代表擔任。聘用單位的上級主管部門成立由紀檢監察、組織人事、業務部門和工會組織組成的聘用爭議調解委員會，負責受理所屬聘用單位聘用爭議的調解申請。"[4]，國家人事部在《關于深化事業單位人事制度改革的實施意見》中提出了，"加快建立和完善人事爭議調解、仲裁制度，及時、客觀、公正地處理人員聘用中的人事爭議問題，化解矛盾，維護聘用單位和受聘人員雙方的合法權益"[5]。
大致設立人事爭議調解最早的是中國科學院，1997年8月12日·科發人字[1997]0443號《中國科學院人事爭議調解試行辦法》，該試行辦法經國家人事部審核同意中科院下發。2005年6月6日成立了中國科學院北京分院人事爭議調解指導委員會。有意思的是，《中國科學院人事爭議調解試行辦法》出臺近10年仍在試行；在同日下發的《中國科學院北京分院人事爭議調解指導委員會工作規則》第一條規定"為保障《中國科學院人事爭議調解試行辦法》的順利實施，參照《中華人民共和國勞動爭議處理條例》及中華全國總工會《工會參與勞動爭議處理試行辦法》制定本規則"也就是說，該委工作規則依據了勞動法律法規以及人事部的規章兩部分所制定。
雖然我們說人事爭議的調解與仲裁大致都屬于"準司法活動"，調解與仲裁的共同特點是都有解決糾紛的第三者，都屬于對爭議的非權力解決方式。不過，具體到人事爭議的調解與仲裁，它都不同程度的具有行政屬性，也具有一般意義上兩者的區別，即調解是有第三者介入狀況下的主持的雙方交涉，仲裁是在交涉基礎上的第三者判斷；調解沒有仲裁那樣的相對嚴格的程序限制；調解不成不會產生相應的后果，而仲裁缺席，仲裁機構仍會作出相應的裁決。
完整設立人事爭議調解模式的，是深圳市人事局《關于加強事業單位人事爭議調解與協調工作的意見》，該《意見》規定"部門所屬事業單位發生的人事爭議，由其行政主管部門的人事爭議調解委員會負責調解或協調；市政府直屬事業單位發生的人事爭議由本單位的人事爭議協調委員會負責協調"、"人事爭議調解委員會可以由工會、人事、監察等方面的代表組成，同時可以聘請有關方面的專家參加。人事爭議協調委員會可以設在職工代表大會或工會委員會，由職工代表大會或者職工大會推舉的職工代表、工會代表或法定代表人指定的代表組成"、"人事爭議調解委員會負責調解本部門所屬事業單位與其工作人員之間因履行聘用合同、聘任協議書所發生的爭議；協調本部門所屬事業單位與其工作人員之間除履行聘用合同、聘任協議書外發生的人事爭議協調委員會負責協調本單位與其工作人員之間除履行聘用合同、聘任協議書外發生的人事爭議；市政府直屬事業單位與其工作人員之間因履行聘用合同、聘任協議書發生的人事爭議，由雙方當事人協商解決，在協商的過程中，協調委員會可以提出建議"、"當事人提出調解申請。當事人自知道或應當知道其權利受到侵犯之日起30日內，向人事爭議調解委員提出調解的書面申請"、"對于人事爭議仲裁委員會或者人民法院已經受理或者解決的人事爭議，調解與協調組織不再受理"[6]。
雖然深圳市人事局的該《意見》，僅屬于政府職能部門的規范性文件，且能夠調解的范圍也僅限于"因履行聘用合同、聘任協議書所發生的爭議"，同時也與現行人事爭議仲裁規則存在著一些致命的沖突，即使如此，《意見》無疑確立了深圳地區人事爭議的調解處理機制，為人事爭議當事人提供一種獲得爭議處理的救濟方式。
二、人事爭議糾紛處理方式的合法性
上面所列的人事爭議糾紛的三種處理方式中，目前人事爭議仲裁與人事爭議訴訟兩種方式均具有合法性，這點是肯定的。需要看到，因兩者適用依據不同與適用法律取向不同，以及法律規范的缺失來進行的處理所產生的法律后果的不同而可能導致合法性受到影響的實際。
1、雖然兩者均具有法律效力，但兩者的受案范圍是有區別的。截止2006年2月1日，除江蘇省、福建省外，仲裁機構的受案范圍是依據人事部的有關規定，以及當地政府的規定而確立的，因此部分省市地區仲裁機構的受案范圍可能會大大寬于人民法院受案范圍。人民法院受案范圍是人民法院適用人事爭議司法解釋所確定的。對于部分省市地區仲裁機構與省級法院協商有限擴大、統一了當地的仲裁與訴訟的受案范圍的情形另當別論。而對人事仲裁受案范圍超過人民法院受案范圍的裁決提起訴訟的，人民法院適用民事訴訟法大致會采用兩種方式處理：(1)、在立案時就不予受理；(2)、法院立案庭受理立案后，審判庭經初步審理后，以不屬于法院受案范圍為由作出駁回原告起訴的裁定。
2、對于超過或不同于人民法院受案范圍的仲裁裁決向人民法院申請執行的，人民法院執行機構受案審查后，也會因不屬于人民法院受案范圍而不予受理執行。也就是說，這類仲裁裁決只能依靠人事爭議仲裁當事人雙方或一方自覺履行來實現仲裁效力。因受案范圍的不同，會導致人事仲裁裁決的效力受到影響，甚至不具有法律效力，從實質上講，即沒有合法性，費力費神進行的一場仲裁到頭來落為一場空，當事人的合法權益就完全有可能得不到法律保護。
一句話，人事爭議仲裁裁決要具有能啟動司法程序的合法性，必須保證人事爭議仲裁的受案范圍與人民法院受案范圍相同。當然申訴人的申訴請求也應力求做到這點。
對于人事爭議調解的合法性，應當理解為，廣義地說只要不違反法律、國家政策以及公序良俗都具有合法性，但從其是否能引起或啟動司法審判程序，進而產生法律效力上講，是存在問題的，理由是目前仍沒有此類法律規定可以適用，包括勞動爭議調解也沒有此類可供適用的法律規定。
從深圳市人事局《關于加強事業單位人事爭議調解與協調工作的意見》"對于人事爭議仲裁委員會或者人民法院已經受理或者解決的人事爭議，調解與協調組織不再受理"的規定看，調解效力較低。從"調解或協調人事爭議，一般應在受理申請之日起60日內完成。逾期未完成的，視為調解或協調不成"的規定看，凡選擇調解的則再無可能向仲裁機構提出申訴，因為其規定的調解時限與申請仲裁時限均為60天，若加上"提出調解申請的"30天，調解過程總時限為90天，已將提起人事爭議仲裁的60天申訴時限淹沒，如果當事人對仲裁申訴時效不清楚或者理解有誤，就會因超過申訴時效而被仲裁機構駁回申訴。因此這項調解時限規定存在著重大致命問題，反映的實質是可能造成剝奪當事人提起仲裁與訴訟的權利(因設立前置，不能提起仲裁也就無法提起訴訟)的嚴重后果，無法與法律規定相適應，即沒有法律依據，自然不具有合法性。
而自2006年1月1日施行的《福建省事業單位人事爭議處理規定》規定"對申請調解的人事爭議，人事爭議調解委員會應當自收到申請之日起三日內予以受理并成立調解小組。調解小組調解期限為三十日，自收到申請之日起計算。"顯然考慮到這一重大致命問題，因此將調解期限設定為30天。由于仲裁申訴時效為60天是底線，考慮到提出調解申請前的期間，因此30天調解仍存在問題，解決方案有二：一是將調解期限縮短到15天，并且以60天申訴時效為底，調解組織（委員會）應當審查爭議發生日至受理調解已過的日期天數，不足20天的不再受理調解申請。其二：仲裁機構將調解期限排除在60天申訴時效之外，如"自調解終結之日起60天"，但這第二方案操作較為麻煩，也可能引起程序合法性方面的質疑糾紛。
由于人事爭議調解不屬于法律規定的范疇，對于當事人之間達成的調解文書也不具有相對應的法律屬性，也就無法（可能無法）向人民法院申請強制執行。
不論按照深圳市人事局《關于加強事業單位人事爭議調解與協調工作的意見》人事爭議調解委員會設在事業單位內，還是將其設立在事業單位的主管行政機關內，其調解都具有強烈的不公平的行政屬性。雖然目前的勞動爭議仲裁與人事爭議仲裁或多或少帶著行政的烙印，其仲裁屬性的法律取向總體趨于民間處理性質，仲裁中的當事人之間的地位是平等的。人事爭議訴訟在訴訟程序法上適用《民事訴訟法》，當事人之間的訴訟地位與訴訟權利的平等是法律所保證的，由此也必然牽涉人事爭議調解的合法性、公正性遭遇質疑。
大凡組織機構設立在職工所在單位的調解，如勞動合同爭議調解、勞資糾紛調解等等，在實際中都無多大作用。要避免人事爭議調解重蹈覆轍，要使調解機制能夠生存，就要讓仲裁與訴訟的弱點變為調解的亮點，即要使調解具有公正、快捷、有效、無成本、作為調解當事人一方的事業單位必須自覺履行調解文書的功能。解決(即修補)人事爭議調解存在的問題的具體作法是(以深圳市為例)，首先將調解機構設在事業單位的職代會或教代會，以保持"民間"屬性和保證相對的公平性。其次縮短提起調解申請的期限與處理期限，留給當事人足以提起仲裁的時限空間，如不少于30天，從而保證當事人的仲裁權與訴權。
三、人事爭議的受案范圍
這里從提起人事爭議的主體、內容以及特殊情形三個主要方面，分別對人事爭議仲裁委員會以及人民法院對人事爭議案件的受理范圍進行觀察與分析：
(一)、人事爭議仲裁委員會的受案范圍：
1、主體：
從四川省的規定、江蘇省的原規定看[7]、[8]，提起人事爭議的單位主體均為"國家行政機關、事業單位與其工作人員"，這與司法解釋的規定是不同的。目前依法律規定、單位性質、管理體制、以及勞動者身份確定為三類人員系列，即國家行政機關與公務員；事業單位、團體與工作人員；企業、公司與職工。雖然國家已公布《公務員法》，對于"國家行政機關"這塊，在整體上并未進入人事制度改革的進程之中，故尚無法納入人事爭議范圍，對于人事爭議仲裁想必對于"國家行政機關"這塊已作內部修正或不予執行，這里不作討論（注：江蘇省、福建省已修改自2006年施行）。國家事業單位如研究機構、教育機構、衛生機構等具有人事爭議主體資格。
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