[ 何寧湘 ]——(2006-11-12) / 已閱11645次
人事爭議處理中的調解
何寧湘
第一節 人事爭議的調解
人事爭議的調解，包括人事爭議處理中的政府行業主管部門、人事行政主管機關的調解，機關事業單位調解組織的調解，民間調解以及人事爭議仲裁過程中的調解。這里暫不討論人民法院依據民事訴訟法在審理案件過程中的調解。
一、人事爭議的調解
人事爭議的調解雛形大體出現在2001-2003年間，源于事業單位人事制度改革嘗試之初。人事部、各省地市政府部門在其文件，如福建省人事廳的《關于在事業單位試行人員聘用制度的實施意見》中提出“受聘人員與聘用單位在公開招聘、聘用程序、聘用合同期限、定期或者聘期考核、解聘辭聘、未聘安置等問題上發生爭議的，應當協商解決。協商無效的，可申請調解、仲裁。聘用單位要成立聘用爭議調解委員會，負責受理本單位聘用爭議的調解申請。調解委員會由職工代表、單位代表和工會代表組成，調解委員會主任由工會代表擔任。聘用單位的上級主管部門成立由紀檢監察、組織人事、業務部門和工會組織組成的聘用爭議調解委員會，負責受理所屬聘用單位聘用爭議的調解申請。”[1]，國家人事部在《關于深化事業單位人事制度改革的實施意見》中提出了，“加快建立和完善人事爭議調解、仲裁制度，及時、客觀、公正地處理人員聘用中的人事爭議問題，化解矛盾，維護聘用單位和受聘人員雙方的合法權益” [2]。
大致設立人事爭議調解最早的是中國科學院，1997年8月12日·科發人字[1997]0443號《中國科學院人事爭議調解試行辦法》，該試行辦法經國家人事部審核同意中科院下發。2005年6月6日成立了中國科學院北京分院人事爭議調解指導委員會。有意思的是，《中國科學院人事爭議調解試行辦法》出臺近10年仍在試行；在同日下發的《中國科學院北京分院人事爭議調解指導委員會工作規則》第一條規定“為保障《中國科學院人事爭議調解試行辦法》的順利實施，參照《中華人民共和國勞動爭議處理條例》及中華全國總工會《工會參與勞動爭議處理試行辦法》制定本規則”也就是說，該委工作規則依據了勞動法律法規以及人事部的規章兩部分所制定。
雖然不少的人認為人事爭議的調解與仲裁大致都屬于“準司法活動”，調解與仲裁的共同特點是都有解決糾紛的第三者，都屬于對爭議的非權力解決方式。不過，具體到人事爭議的調解與仲裁，它都不同程度的具有行政屬性，也具有一般意義上兩者的區別，即調解是有第三者介入狀況下的主持的雙方交涉，仲裁是在交涉基礎上的第三者判斷；調解沒有仲裁那樣的相對嚴格的程序限制；調解不成不會產生相應的后果，而仲裁缺席，仲裁機構仍會作出相應的裁決。
完整設立人事爭議調解模式的，大致是深圳市人事局《關于加強事業單位人事爭議調解與協調工作的意見》，該《意見》規定“部門所屬事業單位發生的人事爭議，由其行政主管部門的人事爭議調解委員會負責調解或協調；市政府直屬事業單位發生的人事爭議由本單位的人事爭議協調委員會負責協調”、“人事爭議調解委員會可以由工會、人事、監察等方面的代表組成，同時可以聘請有關方面的專家參加。人事爭議協調委員會可以設在職工代表大會或工會委員會，由職工代表大會或者職工大會推舉的職工代表、工會代表或法定代表人指定的代表組成”、“人事爭議調解委員會負責調解本部門所屬事業單位與其工作人員之間因履行聘用合同、聘任協議書所發生的爭議；協調本部門所屬事業單位與其工作人員之間除履行聘用合同、聘任協議書外發生的人事爭議協調委員會負責協調本單位與其工作人員之間除履行聘用合同、聘任協議書外發生的人事爭議；市政府直屬事業單位與其工作人員之間因履行聘用合同、聘任協議書發生的人事爭議，由雙方當事人協商解決，在協商的過程中，協調委員會可以提出建議"、"當事人提出調解申請。當事人自知道或應當知道其權利受到侵犯之日起30日內，向人事爭議調解委員提出調解的書面申請"、"對于人事爭議仲裁委員會或者人民法院已經受理或者解決的人事爭議，調解與協調組織不再受理” [3]。
雖然深圳市人事局的該《意見》，僅屬于政府職能部門的規范性文件，且能夠調解的范圍也僅限于“因履行聘用合同、聘任協議書所發生的爭議”，同時也與現行人事爭議仲裁規則存在著一些致命的沖突，即使如此，《意見》無疑確立了深圳地區人事爭議的調解處理機制，為人事爭議當事人提供一種獲得爭議處理的救濟方式。
二、調解的時效
一般地方規范性文件對于人事爭議調解的時效期間大致都規定為：“向人事爭議調解委員提出調解的書面申請”“當事人自知道或應當知道其權利受到侵犯之日起30日內”提出，這就涉及了某種時效期間問題。對于解決各類爭端的調解都實行自愿原則，對于人事爭議處理而言，由于有申請人事爭議仲裁60天期間的限制，于是必須重視的調解的時效有二：1、申請調解期間；2、調解期間，否則調解時效期間將會淹沒60天申請仲裁時效期間。
觀察勞動爭議的調解與仲裁，1995年曾有《意見》第89條規定："勞動爭議當事人向企業勞動爭議調解委員會申請調解，從當事人提出申請之日起，仲裁申訴時效中止，企業勞動爭議調解委員會應當在三十日內結束調解，即中止期間最長不得超過三十日。結束調解之日起，當事人的申訴時效繼續計算。調解超過三十日的，申訴時效從三十日之后的第一天繼續計算。"[4]。從《意見》的上述解釋看，申請期間與調解期間合計期間一般不超過30日，且它直接影響到了當事人的仲裁申請期間，采取的補救措施是，1、調解申請一旦提出，“仲裁申訴時效中止”；2、中止期間最長不得超過三十日，即總調解期間不得超過30日。《意見》這樣設定不失為解決調解期間對申請仲裁期間沖突的一種變通的方法，但它不適宜人事爭議調解與仲裁借鑒，原因與理由有：1、對于“仲裁申訴時效中止”的規定必須出法律載明；2、勞動爭議處理中有《勞動法》可供適用，而人事爭議沒有任何法律可供適用；3、《意見》最多屬于勞動行政解釋，其無權對“時效中止”加以規定；4、人事爭議的內容事項遠比勞動爭議的內容事項復雜得多，如果對調解期間限制于30天之內未必合適。正是因為，人事爭議調解期間與仲裁申請時效期間存在著致命的沖突，這種沖突由于行政的、強烈的不公平性基本上屬于是無解的。從人事爭議仲裁來看，其正用作用已被自己本身缺陷消耗得非常小，其經過仲裁可以提起訴訟的附加作用才是當事人希望的，大多數當事人并不對人事爭議仲裁寄于希望，何況處于爭議雙方之一的單位內的調解，在人事爭議處理中應當說沒有什么客觀實際意義。或者說其重要作用和意義已被自身的缺陷報抵消。
第二節 人事爭議的調解機構
討論人事爭議的調解，首先要研究調解組織，即所謂的調解委員會設立在什么地方，其調解的屬性。調解委員會的設立大致有三種形式，主管部門、原單位及民間。
目前人事爭議調解委員會幾乎都不設在事業單位的主管部門(上級行政機關)內。而是設在事業單位內，這種形式較為普遍，由爭議中單位一方的所設立的調解組織來調解，其結果是眾所周知的。而民間調解方式對行政組織、行政權能、領導個人的權威都是極大的挑戰，因此沒有存在的可能性。
在人民群眾自愿組織的民間調解情形下，人事爭議的調解將被賦予積極意義：
1、民間調解介入人事爭議解決機制有利于打破獨霸壟斷制，有利于構建和諧人事關系。
2、民間調解介入人事爭議解決機制有利于彌補現行人事爭議處理機制自身存在的重大致命缺陷。
3、民間調解介入人事爭議處理機制可以為將來的人事爭議處理立法提供實踐探索。
第三節 人事爭議仲裁中的調解
一、存在的問題
人事爭議仲裁過程中應當貫徹調解原則。人事爭議仲裁中的調解的積極作用在于：1、可對超受理范圍的案件案外調解處理；2、緩解工作人員與單位，尤其與事業單位領導之間的矛盾與沖突；3、彌補仲裁工作人員法律水平、業務能力素質不均衡影響仲裁質量。
人事爭議仲裁中的調解應在仲裁開庭前、調查與質證后、以及仲裁庭審辯論結束后進行。對于當事人提出的申請屬于符合人事爭議仲裁機構受案范圍但不屬于人民法院人事爭議案件受案范圍的，仲裁機構也只能制作調解書而不能制作仲裁裁決書。
需要注意的是，1、與人民法院人事爭議案件受案范圍不一致的人事爭議仲裁案件的調解書的名稱應為《人事爭議調解書》，而不能稱之為《仲裁調解書》；2、其調解書人民法院可能不會受理其強制執行申請。
二、技術問題及解決
這里所說的技術問題，是指人事爭議調解委員會的調解如何與人事爭議仲裁、訴訟相銜接。
1、調解與仲裁的銜接
人事爭議發生后，當事人可選擇在調解解決，若調解不成，再去申請仲裁，也可以直接申請人事爭議仲裁。如果當事人首先申請調解的，就涉及到調解與仲裁的銜接問題。按照前面討論及闡釋，只有人事爭議調解委員會調解不成的或者調解成功，但調解協議被判無效或被撤銷的，才可能存在調解與仲裁得如何銜接問題。如果人事爭議調解委員會調解不成，當事人在規定的申請仲裁期限內，應去人事爭議仲裁部門申請仲裁，由人事仲裁部門對其爭議進行仲裁或仲裁調解；如果調解成功后，調解協議被判無效或者被撤銷的，當事人可以重新申請調解或者直接申請人事爭議仲裁來解決。
2、調解與訴訟的銜接
調解協議達成后，只有當事人中有一方反悔，不履行調解協議的，才存在調解與訴訟的銜接。按照最高人民法院《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》第2條的規定："當事人一方向人民法院起訴，請求對方當事人履行調解協議的，人民法院應當受理。當事人一方向人民法院起訴，請求變更或者撤銷調解協議，或者請求確認調解協議無效的，人民法院應當受理。" 當事人就調解協議向法院起訴的，調解協議被確認有效的，當事人應履行，調解協議被判無效或被撤銷的，調解協議自始沒有法律效力，當事人可以就原人事爭議重新申請調解或申請人事爭議仲裁。
參考法律、規范性文件以及文獻
[1] 關于在事業單位試行人員聘用制度的實施意見 福建省人事廳 2002年10月28日
[2] 關于深化文化事業單位人事制度改革的實施意見 人發[2003]14號 2003年1月23日
[3] 關于加強事業單位人事爭議調解與協調工作的意見 深圳市人事局
[4] 勞動部《關于貫徹執行〈中華人民共和國勞動法〉若干問題的意見》--勞部發[1995]309號
[5] 何寧湘著 人事爭議處理的若干問題 2006年1月15日
四川精濟律師事務所 何寧湘律師
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