[ 李剛 ]——(2002-1-7) / 已閱42901次
市場和計劃法：對計劃的兩次限制
——試論計劃法若干基本問題
李 剛
目 次
引言
一、計劃的價值——為什么需要計劃
（一）計劃經濟體制下計劃的異化
（二）市場經濟體制下計劃的必要
（三）市場和計劃——一元調節還是二元調節
二、市場和計劃法——對計劃法的兩次限制
（一）計劃法對計劃權力的限制和約束
（二）計劃法的信賴保護機制
三、從法律救濟到法律責任——計劃法對計劃的“第二次”限制
（一）計劃的法律救濟
（二）計劃法律責任
結語
引 言
所謂計劃，是指在掌握信息的基礎上，對資源條件和外部環境作出分析，經過預測確定未來的行動目標，并以此制訂未來行動方案。簡言之，計劃就是未來行動的方案。①計劃法里的計劃，一般多指國家經濟（調控）計劃，即與調控國民經濟結構和運行有關的計劃。計劃法則是指體現國家計劃內容，保障計劃各項任務和總量指標實現的各有關法律。②
在我國，計劃法由原來的經濟法的“龍頭法”，到現在被忽視、作為經濟法的“點綴”的境況，其地位可謂“大起大落”。筆者以為，從建國初期計劃體制的確立，經由計劃體制下計劃之異化，再到市場體制下計劃調控之必要，乃歷史發展之必然，有其內在的歷史邏輯性。
我國正處于由計劃體制向市場體制的轉軌過程之中。在經歷了長期的計劃經濟體制，再轉向市場體制的時候，盡管認識到了計劃的缺陷和市場的優勢，但計劃體制的慣性和“潛移默化”的作用仍然存在。雖然奉行“個人本位”和“權利本位”的民間社會能夠比較快地適應市場經濟，因為講求“利益”和“效率”的市場與私人經濟主體具有一種天然的相互適配性。但是，習慣了“計劃經濟”思維模式的政府機構及其工作人員，有時仍然采取“在‘市場經濟’的名義下行‘計劃經濟’之事”的辦法；甚至排斥市場、固守計劃。然而同時，由于長期的歷史因素的心理誤導，飽受了“計劃一言堂”之苦的市場經濟主體對計劃又有一種本能的反感、甚至反對。
一味地否定市場體制下之計劃，與一味地批判計劃體制下之計劃一樣，都不是基于理性認識的基礎而應有的客觀態度。要改進由計劃體制沿襲而來的政府的市場意識，同時強化市場（私人）經濟主體的計劃意識，并使二者能夠殊途同歸、達成共識，必須建立一個二者可以展開對話的平臺。這一平臺就是對計劃及其意義、特別是計劃與市場之間關系的正確理解。
一、計劃的價值——為什么需要計劃
理解市場經濟體制下計劃意義的最佳途徑便是對計劃的價值加以理論上的探討。價值是指客體對于主體的意義或客體滿足主體的有用性。計劃的價值則是指計劃對于計劃主體的意義，即為什么需要計劃。
（一）計劃經濟體制下計劃的異化
所謂異化，作為一個哲學術語，乃指把自己的素質或力量轉化為跟自己對立、支配自己的東西。馬克思就使用“異化”一詞解釋了從勞動經由其對象——產品，再到私有財產的過程；并指出，由于勞動的異化，工人成為其勞動產品——資本所統治、奴役的對象。①從這個意義上講，計劃的異化又何嘗不是如此呢？計劃原為人們為組織、管理經濟而對其加以事先規劃的一種方式；但計劃一旦產生、并得以作為“體制”確立后，借助著國家權力滲透到國民生活的各個方面、各個層次，“無微不至”地“關懷”著人們的生活，不僅對經濟發展的積極意義蕩然無存，而且成為全面控制人們的一種“桎梏”。從對我國計劃及計劃體制歷史的簡單回顧中，我們可以清楚地發現這一點。
新中國成立以后，百廢待興，因決定走一條不同以往的共產主義道路，并跨越資本原始積累的階段，故唯有將一切重頭來過。雖自身無經驗可循，又恰有前蘇聯之計劃模式可資借鑒，于是，國家統包統攬之計劃體制初具規模：土地改革、公社建設、社會主義改造等群眾運動接踵而至。應該承認，在建國初期的一段時期內，唯有如此之計劃方能奏效告捷，完成社會轉型之歷史重任，其歷史積極作用不應被抹殺。但同樣不應忽視的是，計劃自身固有之各種缺陷當時便已“潛伏”，只是在國家以“鞏固政治統治”為其職能活動之中心、甚至全部內容時，計劃之缺陷被掩藏而一時并未暴露，一如市場之固有缺陷于自由資本主義時期之情形。
一旦國家將其關注轉向經濟建設，計劃之缺陷便初現端倪：計劃信息收集渠道不暢，基層乃至中、高層單位信息謊報等問題層出不窮，計劃對經濟之預測及組織功能無從發揮；更加之對計劃及計劃者沒有任何形式之限制，計劃之缺陷愈加肆無忌憚，其“異化”已為歷史發展之必然。這從當時的“趕英超美”的目標、大躍進、大煉鋼鐵運動及“大放各種衛星”等情形中均可窺知。雖間或也創造了諸如“和平號”空間站、“10個月”造人民大會堂等一時輝煌，但其對經濟的不良影響、甚至破壞，卻在多年后才得以顯現。
到20世紀60年代中期，各種盲目的群眾生產運動之惡果開始顯現，又由于三年自然災害及與前蘇聯“老大哥”的決裂，國家經濟之困頓幾入無以復加之境地。彼時本應為重新審視并反思計劃性質與作用的絕好機會，但又因“階級斗爭”占據了國家生活的全部，“文化大革命”之十年浩劫席卷全國，計劃之缺陷及其“異化”再度被掩蓋于“鞏固政治統治”的口號與活動之中，一個檢討歷史的機會從此喪失。
此時之計劃往往與群眾運動相聯系，也因“計劃之異化”使然。異化之計劃既然要全方位地控制人們的生活，必然追求行動的整齊劃一性，一切行為均按既定計劃行事，當然也就要求計劃執行人員、甚至受計劃影響的全國人民在行動上、甚至思想上的統一性和單一性。誠如哈耶克所言：“社會計劃所指向的目標，是一個單一的目標體系，要使每個人為這個單一體系服務的最有效方法，就是使每個人都相信那些目標。”但這“還是不夠的。重要的是，人們應當把它們看成是他們自己的目標。……這些信仰必須要成為他們的信仰，成為一套被普遍接受的信條，以便使個人盡可能自愿地依照計劃者所要求的方式行動。”而在當時之中國，國家通過引導人民的“政治激情”甚至是“狂熱”，“在使人民照著它所要求的那樣去思想這方面取得了高度的成功。”②但是，人之所以為人的一個重要特點，就是有其自身的思想并以此相互區別，短時期內的“思想控制”可能會暫時奏效，但人之思想自主性及其求知欲注定最終會使這種控制失敗。當人們意識到經濟及思想等社會因素之多元化乃是現代民主國家之基本內涵時，其對包括計劃在內的“國家統一控制”自然會產生質疑，并隨之以各種方式將這種疑問加以表現，從而促使進一步的社會變革的產生。
及至打倒四人幫、恢復正常國家生活之后，“計劃之異化”由于長期未加糾正，又有發展至登峰造極之勢。此時之“計劃”已成為既定的、先入為主、且根深蒂固之概念，并由某些計劃權力者于其組織經濟之功用外，更開發出謀取特權及私利的好處來。所以，計劃體制之下，“人們”的思路是：在計劃可以滿足國家、或者更確切地說是某些政府及政府官員的“任何”需要的前提下，為什么還需要市場呢？或者說為什么不需要計劃呢？計劃體制下的某些政府及其官員看不到計劃的“壞處”，只顧得享受計劃給他們帶來的源源不斷的“好處”，所以作為計劃的決策者、制定者和執行者乃至監督者的他們找不出、更重要的是不愿意找出“不需要計劃”的任何理由，“計劃”的價值在這時得以“最大化”；當然，其價值主體只是一部分“既得利益者”，而非廣大的人民群眾。
從國民經濟運行的實際情況來看，國家的經濟職能十分發達，社會經濟的結構和運行主要依靠國家調節，而國家對于社會經濟的調節和管理基本上都是通過國家計劃實施的，所以，所謂國家調節主要就是“計劃控制”，計劃控制成為“國家調節”的代名詞。不僅計劃范圍包攬一切，而且計劃指標多為指令性的，計劃實施手段主要依靠行政命令。從國家對經濟管理和調節的基本方式上分析，計劃主要不是屬于國家促導經濟這種類型，而是包括了國家強制、國家參與和組織經濟等各種方式在內的一種綜合的、全面的管理和控制手段，①我們今天所認為的國家調節經濟的三種方式都被計劃控制所掩蓋或取代：
在市場規制方面，由于計劃經濟就是（行政）壟斷經濟，作為計劃制定者的國家或政府是最大的壟斷者，而那些政府官員或者稱之為既得利益集團充分享用著（行政）壟斷給他們帶來的特權和“超額壟斷利益”，當然不會去“反對自己”——反壟斷和限制競爭。因為，“現代的計劃運動是一種反對競爭本身的運動，是一面將競爭的一切宿敵都集結其下的新旗幟”②；“反對競爭”的另一面含義就是“贊成壟斷”，計劃主義者是主張并盡力促成壟斷的，反過來，壟斷又為計劃主義者提供了種種特權和好處，二者可謂“相得益彰、相互依存”。所以，在計劃體制下的計劃控制當中，根本就沒有反壟斷和限制競爭的位置。
在國家投資經營和宏觀調控方面，國家壟斷的主要方式之一就是由國家直接投資、在國民經濟的各個領域建立國有企業，全面執行計劃的各項內容，從而達到具體掌控經濟生活各個方面的目的，我們今天所謂的國家“經濟參與”和“經濟促導”不過是實施計劃的手段之一，“國家投資經營法”和“國家宏觀調控法”也讓位于計劃法，以至于沒有對其加以區分的必要而統一混合于計劃法之中。
計劃本為組織經濟的一種方式，它在一定范圍內配置資源的有效性及其固有之缺陷均為其內在的客觀屬性。只有對其予以相當之限制與制約，如以市場為前提、并輔之以法律控制等，其客觀積極作用方可充分、有效發揮，其消極作用亦可被控制于合理限度內。計劃經濟體制下計劃之異化，不僅脫離了計劃組織經濟之基本功能的定位，而且演變為阻撓經濟發展、甚至導致經濟倒退的障礙，更淪為某些既得利益者謀取個人私利的工具。然而造成這種異化的根源并不在于計劃本身，而在于其所依附之體制的不合理性，在于計劃被國家作為“控制經濟”的全部和唯一手段。要改變這種異化狀態，扭轉計劃與經濟、以及計劃與人們之間的對立局面，必須通過社會變革以進一步發展社會生產力。所以，20世紀80年代初期，我國順應歷史潮流，作出改行確立社會主義市場經濟體制的歷史決斷也就不難理解了。
（二）市場經濟體制下計劃的必要
讓我們回到問題的實質方面上來，即市場體制下，為什么需要計劃。其實，作為一種配置資源的手段，計劃與市場一樣，也不存在什么“姓‘資’姓‘社’”的問題。暫且撇開在計劃經濟體制下，計劃的功能與意義被全面強化乃至“異化”的情況不說，在以市場為配置資源的基礎性手段的市場經濟體制下，計劃的作用也是不可忽視的。
眾所周知，市場調節機制并非萬能，存在著一定的局限性，即所謂市場缺陷。市場缺陷有三種，其中造成市場缺陷的第三種原因乃是市場調節的被動性和滯后性。雖然一般來說，市場主體的經濟活動是受市場供求關系引導的，但往往是先有了某一產品一定量的交易與流通之后，其供求關系才能夠真正地反映出來——從這個意義上講，市場調節是被動的。同時，因為從產品投資、生產運營到市場價格形成和信息反饋，需要經過一段時間，而各個市場主體對有關信息的重視程度、掌握程度等的不同，這一段時間便成為一些市場主體在競爭中勝出的決定性條件，也是另一些市場主體被淘汰的災難性因素——這種時間的間隔性使得市場不能在市場主體進行經濟活動的同時精確地進行同步調節，因而具有了滯后性。
當市場主體的經營規模普遍不大的時候，市場調節的被動性和滯后性恰恰成為市場經濟活動中正常的“優勝劣汰”的推動因素，雖然可能給某些經營者個體的經濟效益造成損害、虧損甚至破產，但并不妨害社會經濟全局，反而使社會經濟不斷更新，從總體上保持生機和活力。然而當產業革命爆發后，市場經濟從自由競爭走向了壟斷，大規模的企業、即壟斷企業逐步形成。他們對于超額壟斷利潤追逐的心理，往往使之憑仗自身的壟斷優勢，忽視市場需求而不斷擴大投資，以致造成生產過剩和產品大量積壓，最終由虧損到破產。與前述小企業不同，壟斷企業的破產會對市場供求關系產生直接影響，同時還引起其他相關企業和經濟部門的連鎖反應，甚至引發經濟危機和社會動蕩等嚴重后果。此時，市場調節的被動性和滯后性便從正面轉向了反面，成為嚴重影響市場機制正常發揮作用的障礙。
于是，國家開始介入經濟運行，對社會經濟進行某種調節，以維護和促進社會經濟結構和運行的協調、穩定和發展。由于市場調節的事后性，引起某些領域投資膨脹和生產過剩，而另一些領域則投資不足，產品供不應求，由此發生結構比例失調、經濟波動。對此，國家需要隨時調查了解全社會及各部門、各行業、各地區的經濟和市場情況，掌握各種經濟數據和信息，作出科學分析和預測，或者進而擬訂一定時期的經濟發展規劃或計劃，指導社會投資，影響生產、流通、分配和消費等社會再生產各環節。①這時，計劃的重要性便凸現出來了。
從上述意義上來說，計劃具有彌補市場機制的內在缺陷，對經濟進行宏觀調控的職能，具體包括：（1）計劃有助于保障經濟總量的平衡；（2）計劃有利于保障社會公共利益；（3）計劃有利于引導投資和促進經濟結構的合理化；（4）計劃有助于市場主體預測經濟發展趨勢，減緩經濟波動。②
計劃一旦出現，就憑借其特有的上述宏觀調控職能成為以“國家計劃——經濟政策——調節工具”為軸線的宏觀調控體系的起點和核心。而且，在現代國家，缺乏宏觀調控（當然就包括計劃調控）的市場經濟體制都是不現實、甚至不可想象的：對于社會主義國家來說，盡管正在從計劃體制向市場體制過渡，計劃方式也由過去完全的指令性轉變為以指導性為主，但即使將來市場體制確立，計劃也是不可或缺的；同時，“在今天高度發展的資本主義社會里，古典自由主義經濟的原有形式已不能全面實現其機能，需要有人為的政策上的國家干預。因此，可以說任何意義上的計劃，都有其必要性。”③
從更根本的意義上說，不論是計劃經濟體制、市場經濟體制，還是近年來西方經濟學者提出的所謂混合經濟體制，計劃的不可或缺性并不在于以何者為配置資源的基礎性手段上，而在于“經濟”本身。“經濟是指通過生產、制造和分配短缺的物品以及提供短缺的服務來有計劃地滿足人們需求的各種條件和措施的總和。”④也就是說，經濟本身就包含了計劃因素在內；換言之，計劃是任何一種經濟形態固有的內在要素，任何一個市場都內涵了一定程度的“計劃需要”。同時，任何一種經濟形態又是或應該是以市場為基礎的，所以，在一種正常運行的經濟體制下，計劃與市場是相輔相成、和諧統一的。
（三）市場和計劃——一元調節還是二元調節
在確定計劃的上述價值意義之后，有必要對市場與計劃之間的關系作進一步分析。所謂一元或二元調節，就是指經濟調節是以市場為一元、還是以市場和計劃為二元：前者以市場為基礎，計劃為補缺，計劃始終不應超越正常的市場調節而“越位”為主導性調節手段；后者則市場和計劃二元并行，所以市場配置資源的基礎性地位并不如前者牢固，存在著可能在并不是必要的情形下，計劃對市場的非正常干預、以致于計劃在一定程度上成為主導性調節手段。
現在不論是理論界、還是實務界，都存在著一種危險的觀點，即強調我國實行的是“宏觀調控（包括計劃）下的市場體制”；不僅否認了“市場調節”在經濟運行中的主導作用，而且將之置于（計劃等）宏觀調控之下的次要地位，實際上仍是一種變相的“計劃體制”，值得我們警惕。很顯然，“（計劃）宏觀調控下的市場”、“市場與計劃”以及“市場體制之下的計劃”，這些名詞中的“市場”與“計劃”之間的關系都是大不相同的，其主次關系依次遞增（或遞減）。以市場為主導的計劃調控和計劃（宏觀）調控下的市場是是兩種截然相反的態度，其中計劃與市場的主次關系是大相徑庭的。
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