[ 黨世強 ]——(2009-5-20) / 已閱28547次
《物權法》背景下的房屋拆遷法律制度探析
黨世強
縱觀城市發展史，可以說沒有拆遷就沒有城市的發展。千百年來，城市都是在建設-拆遷-建設的循環往復中前進發展。城市建設離不開拆遷，這是城市新陳代謝的需要。房屋拆遷關系到公民財產權的自由、限制和保護，因而眾人關注，以《城市房屋拆遷管理條例》為主要體系建立起來的拆遷模式存在越來越多的詬病。《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）對房屋拆遷的模式進行了全新的定位與規制。在《物權法》中明確規定了對公民私有財產權的保護，堪稱法治與民權的進步。近幾年來城市房屋拆遷糾紛不斷，侵犯公民合法財產的事件也時有發生。而其中備受關注的對公民財產征收、征用的程序及補償問題由于“重慶釘子戶”事件的發生則更加凸顯。本文在分析拆遷的含義及其拆遷行為的法律性質的基礎上，就現行《物權法》及其相關法律法規中關于房屋拆遷存在的立法缺陷進行深入、細致的分析，并提出立法完善建議，以期對這一關系社會廣大群體利益的民生問題得以走向成熟、完善。
一、 拆遷的含義及我國現行法律規定
（一）拆遷的含義
所謂拆遷，是指拆除原有的建筑物，居民遷移到別處 。由此可見拆遷包含兩層意思：一是房屋的拆除，二是人的遷移。在生活中存在兩類拆遷情形，一類是當事人在領取建設規劃許可證后，自行將原有建筑物拆除，建造新的建筑物；另一類是一方當事人領取拆遷許可證后，將另一方當事人的建筑物拆除，將另一方當事人遷移到別處并進行補償安置。其主要區別在于：前一類拆遷不涉及補償安置，而后一類則應對當事人進行補償安置。我們通常所說的拆遷是指第二類拆遷。《城市房屋拆遷管理條例》第二條規定：“在城市規劃區內國有土地上實施房屋拆遷，并需要對被拆遷人補償、安置的，適用本條例。”即《拆遷條例》中所說的拆遷也是指第二類拆遷。本文中所稱拆遷，亦是指第二類拆遷。拆遷改變了房屋的所有權，拆遷的實質是征收。人們通常所說的房屋拆遷，實質上是將該房屋征收，使其成為國家所有權的客體，終止房屋的私人所有權，爾后將該房屋拆除 。
（二）關于拆遷問題的相關法律規定
長期以來我國在城市房屋拆遷過程中一直沿用《城市房屋拆遷管理條例》，其中最大的詬病是對于征收方式上沒有區分政府征收行為與開發商的商業拆遷行為，以至于被拆遷人的切身利益得不到有效的保護。《物權法》的出臺將無疑將使《城市房屋拆遷管理條例》中所確定的城鎮房屋拆遷模式將得到新的審視與修正。最終使得政府的行政征收行為與開發商的商業拆遷行為得以區分并適用不同的規則與標準。前者恪守公共利益原則，后者則貫徹契約自由的精神。如此則將有利于被拆遷人合法權益的保護及社會的和諧。
《物權法》中涉及房屋拆遷的有關征收或征用法律規范主要有第四十二條、四十三條、四十四條和一百四十八。第四十二條規定：為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費等費用。第四十三條規定：國家對耕地實行特殊保護，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量。不得違反法律規定的權限和程序征收集體所有的土地。第四十四條規定：因搶險、救災等緊急需要，依照法律規定的權限和程序可以征用單位、個人的不動產或者動產。被征用的不動產或者動產使用后，應當返還被征用人。單位、個人的不動產或者動產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償。第一百四十八條規定：建設用地使用權期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依照本法第四十二條的規定對該土地上的房屋及其他不動產給予補償，并退還相應的出讓金。
二、拆遷行為的法律性質解析
關于城市房屋拆遷行為的法律性質，在理論界與實務界備受爭議。傳統觀點認為拆遷行為是在政府主導下的行政行為。這一觀點被大多數學者和司法界人士所認同，以此為理論支撐和指導的房屋拆遷行為便為政府的單方法律行為，房屋拆遷相對人的異議權得不到相應的保障，由此而導致的其合法權益屢屢受到侵犯。下文中將在分析對這一行為性質傳統認識的基礎上對其進行重新定位，力求更為準確的把握房屋拆遷行為的法律性質，以此指導房屋拆遷行為的相關立法及司法實務。
（一）拆遷行為的行政性
傳統觀點認為拆遷涉及的是行政法律關系。要弄清楚拆遷所涉及的法律關系，必須分析被拆遷人和行政管理機關的關系。我們知道，拆遷人在拆遷房屋之前，首先要對建設項目報批，有償購買國有土地使用權，也就是向政府交付土地出讓金。拆遷人只有在獲得土地使用權之后，才能進行項目開發。但假如拆遷人不能和被拆遷人達成協議，后者不愿搬走的話，由于拆遷人并不具有行政機關的強制力，土地使用權也就變成廢紙一張。所以，政府在出讓土地以后，必須以其行政權保證拆遷得以順利進行。房屋拆遷的程序是由法規、地方規章規定的，拆遷申請的內容需要政府審批，拆遷補償的標準要由政府制定，爭議的裁定由政府作出，實施作業由政府指定的單位負責，或者干脆由政府設立的公司或"拆遷辦"完成。對于拒不配合的被拆遷人由行政機關如公安局等采取強制措施。整個過程都以政府的行政強制力為后盾的。最為重要、也是最為關鍵的是，拆遷是政府轉讓土地的直接后果，是行政行為所追求的后果。實際上不管被拆遷人愿意不愿意，最終被拆是肯定的。在拆遷過程中，拆遷人是作為行政機關的代理人身份出現的。所以我們只能認為，這個不平等的、以行政法規為依據的法律關系是行政法律關系。所謂行政法律關系，是指由行政法所調整的具有行政權利義務內容的行政關系。行政法律關系的突出特點是它的不平等性。這種不平等性使被拆遷人的應得利益得不到保障，被拆遷人的權益得不到公正、合理的對待，由此而使其成為“推土機”前的弱勢群體，面對強大的國家機器只能忍氣吞聲。
（二）拆遷行為性質的重新定位
《城市房屋拆遷管理條例》第 13 條規定：“拆遷人與被拆遷人應當依照本條例的規定，就補償方式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項，訂立拆遷補償安置協議。”最高人民法院法復[1996]12 號《關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》規定：“拆遷人與被拆遷人因房屋補償、安置等問題發生爭議，或者雙方當事人達成協議后，一方或者雙方當事人反悔，未經行政機關裁決，僅就房屋補償、安置等問題依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為民事案件受理。”雖然拆遷協議離民法和合同法規定的平等、自愿、公平、等價有償等基本原則相去甚遠，因而不屬于完整意義上的民事合同。但是只有恢復房屋拆遷補償安置協議的民事法律屬性，才有利于平等地保護拆遷當事人的合法權益，保障雙方當事人利益最大化的實現。因而對于房屋拆遷的法律性質歸屬應定位于民事行為更為合理，更加符合公平、公正的基本法律原則。
三、《物權法》確定的拆遷模式及其意義
《物權法》立法進程中對于拆遷條款歸入征收范疇的調整，既符合城市房屋拆遷行為的本質屬性，也是從形式法治向實質法治轉變的根本要求和必然產物。因此，《物權法》對拆遷條款的重新定位調整實質上是體現憲法基本理念并具體實施憲法財產征收條款的重要舉措，具有非常積極的憲法意義。同時，《物權法》拆遷條款的重新定位，直接為調整《城市房屋拆遷管理條例》提供了法律依據，也為解決現行城市房屋拆遷制度的癥結揭示了制度拓展的空間，體現了《物權法》立法對社會熱議的拆遷問題的及時回應。《物權法》使房屋拆遷體系趨于完善。在《物權法》實施以前，拆遷工作的主要法律依據是根據國務院于2001年6月13日頒布的《城市房屋拆遷管理條例》，沒有足夠深的法律淵源作為法律支撐，并且《城市房屋拆遷管理條例》與憲法關于保護公民私有財產的立法原則不相匹配，同時與《立法法》、《民法通則》等其他部門法法理上相抵觸，導致了拆遷工作在行使其行政權的過程中遭遇抵觸。《物權法》的出臺賦予了拆遷工作新的法律意義，從法律的根源上解決了拆遷過程中法律意識形態問題，同時《物權法》也與其他部門法相配套，提高了拆遷工作的法律地位，增強了拆遷工作的合法性，使拆遷的法律體系上下一致，并行不悖。
四、《物權法》對房屋拆遷制度的設計缺陷
（一）公共利益的界定標準不明確
我國臺灣學者陳新民認為，公共利益的“最大特別之處，在于其概念內容的不確定性”。主要原因在于“利益內容的不確定性”和“受益對象的不確定性”。現實生活中， 正由于公共利益概念的模糊和不確定性， 往往成為政府濫用權力的一個借口， 甚至在政企不分的情況下，政府及其公務人員把企業利益說成公共利益糊弄老百姓。即當政府行使的公共權力與相對方的私人利益發生沖突時，政府常以公共利益之名強行推行自己的意志。而事實上，對公共利益的解釋在行政機關那里已呈現出很大的隨意性。在強大的公共權力面前， 相對人變得很無奈。而且即便感到政府所宣稱的“公共利益”是不正當的，相對人也因沒有明確的法律界定而無法通過救濟使自己受損害的權益得到有效的補償。他們有的忍氣吞聲， 有的以暴力反擊， 有的采取自焚等極端的方式來抗議。由此引發政府公信力下降和社會不穩定等一系列問題。而實際上，公共利益是為了保證私人利益的最大化而存在的。公共利益是“反映在個人利益之中的最一般的、相對穩定的、不斷重復的東西，是人的最強大的利益基礎。”每個人都是其自身利益的最佳判斷者，都有權利追求自身利益最大化的自由。因此，人們才從理性的角度選擇了公共利益，并且為了維護公共利益而選擇了公共權力。從這一角度來講， 公共利益構成了公共權力行使的道德基礎和倫理基礎。因此筆者認為， 有必要對公共利益作出相對明確的界定。
《物權法》規定，出于社會公共利益需要可以征收私人財產，但是并沒有具體列舉哪些叫社會公共利益需要，也沒有對社會公共利益需要的判定規定明確的程序。因此，目前物權法關于拆遷的內容在實踐中如何運用還是十分籠統的，需要實務中逐步完善。
1、什么是公共利益
《物權法》第四十二條規定了為了公共利益的需要可以征收個人的房屋或其他物權。該條確立了一個原則是物的權利人只有在公共利益需要的前提下，才無條件的將物權轉讓給國家；對于非公共利益的商業拆遷，物的權利人可以自主決定是否轉讓自己的物權。這無疑是歷史的巨大進步，但是該法未對公共利益進行界定，卻是一個重要的遺憾，因為目前公共利益在有些情況下難以界定，征收屬于公權力而不界定公共利益就無法實現立法目的，將嚴重侵犯物的權利人合法利益。
2、誰來界定公共利益
《物權法》沒有界定公共利益，今后的公共利益界定或者由立法部門對《物權法》進行修訂或者司法部門根據《物權法》的適用情況制定司法解釋。但這兩種都面臨一個嚴重的滯后性，不能有效的維護權利人的合法權益。比較可靠的是法院在審理案件中依據《物權法》的規定及案件情況及時界定公共利益了，這符合實際情況，但這需要法院具有很高的中立性，不能被任何力量干擾，公正的行使司法審查裁判權。
（二）由城市房屋拆遷原則所體現的相關立法精神很難保護動遷戶的合法利益。
一部法律的制定必然有相應的法律原則作為指導，立法指導原則在一定程度上體現了這部法律的立法目的與根本。因而關于房屋拆遷的有關法律法規，其立法指導思想與立法原則對于這部法律所體現的基本價值取向具有十分重要的意義。我國城市房屋拆遷的原則有“符合城市規劃的原則；有利于城市舊區改造和生態環境改造的原則；保護文物古跡的原則”，而沒有保證被拆遷人合法利益得到合理補償的原則。《物權法》中也沒有涉及房屋拆遷對被拆遷人的財產平等保護原則，處處體現了國家利益和社會經濟建設的效率優先的原則而忽視了立法所追求的公平、正義、合理的理念。
（三）法律規定的拆遷程序中過于強調政府管理部門的行政權而忽視了群眾的參與權，特別是與拆遷休戚相關的被拆遷者，使得本就無力的程序更是化為烏有。
無論從《城市房屋拆遷管理條例》還是《物權法》的相關規定來看，都沒有關于被拆遷人的參與權的規定。絕對的權力導致絕對的腐敗。要減少拆遷腐敗，最主要的方法就是要擴大人民群眾特別是拆遷戶的參與權。被拆遷房屋的價格評估必須走市場的道路，由中立的價格評估事務所進行。評估機構應當在有政府代表、拆遷戶代表的參與下，公開進行聽證做出評估，而不應由少數人說了算。
五、房屋拆遷制度的立法完善建議
（一）城市房屋拆遷的公共利益標準須加以明確
就社會發展的現實來看，將商業利益的開發簡單地界定為不屬于公共利益，似乎矯枉過正，我們可以想象，如果將商業開發均界定為非公共利益，必然會產生城市發展受阻，拆遷補償難以公平進行的局面，進而可能影響社會經濟的發展。由此可以看出，《城市房屋拆遷條例》的修改，除了要符合《物權法》和《房地產管理法》的規定外，更需要規定什么情況屬于為了公共利益進行拆遷補償？如果發生爭議，公共利益的認定程序如何？筆者個人認為，最起碼應該從以下幾個方面，確定公共利益：其一，國家因修建鐵路、公路、醫院、學校公共娛樂場所、綠地等為全體居民利益而征收房屋的，屬于為公共利益。其二，公共利益并不一定完全表現為國家利益和單一領域的利益。如果國家利益產生了損害國家的行為，或者單一領域的利益影響了更大領域的發展，不應認定為公共利益；相反，如果局部利益符合整體發展，應該認定為符合公共利益。其三，符合城市總體規劃，符合城市發展，不存在重復性建設，能夠為城市帶來較大的經濟效益，國家可以在一定時間內向居民公布，并據此以符合公共利益征收。其四，公共利益不能簡單地理解為居民做好事、做善事。許多公共利益的視線，對于部分個體而言，可能存在著一定的傷害，判斷是否符合公共利益，關鍵是是否符合公共，而只有在符合公眾利益的前提下，才能考慮平衡個體差異。其五，賦予法官最終確定是否屬于公共利益的權利。主要賦予法官依職權在審理涉及公共利益的案件中，有權確定調查對象和調查群體，并以據調查結果作出最終的判決。
這樣一來，可以在一定程度上區分商業利益和公共利益，既保證了城市建設的需要，又保護了居民的利益；既維護了一定程度上商業開發過程中大多數人的利益，又充分保護了居民行使權力，從而制訂出即符合《憲法》、《物權法》公共利益的規定，又從現實社會保證法律促進市場經濟的進一步發展。
（二）切實保護拆遷期間的被拆遷人的利益
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