[ 鄧連引 ]——(2009-6-2) / 已閱19780次
論新時(shí)期我國(guó)反腐敗法律制度創(chuàng)新
鄧連引
摘要：我國(guó)腐敗的泛濫不在于缺少相關(guān)制度，而在于現(xiàn)有制度運(yùn)行的失效，在于法治社會(huì)的缺失。對(duì)腐敗的治理關(guān)鍵在于推進(jìn)懲治與預(yù)防腐敗體系建設(shè)，從源頭上防治腐敗。本文從法治社會(huì)與防止腐敗關(guān)系的角度，通過(guò)廉政法治文化建設(shè)、權(quán)力法治化、民主公開(kāi)的立法、司法獨(dú)立等幾個(gè)方面促進(jìn)廉政法治社會(huì)的形成，完善反腐敗的法律機(jī)制，達(dá)到限制權(quán)力防止腐敗的目的。
關(guān)鍵詞：腐敗；反腐敗；法治
對(duì)腐敗的治理黨的十七大明確提出：“扎實(shí)推進(jìn)懲治與預(yù)防腐敗體系建設(shè)，在堅(jiān)決懲治腐敗的同時(shí)，更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)，拓展從源頭上防治腐敗工作領(lǐng)域�！北疚膹姆ㄖ紊鐣�(huì)與防止腐敗關(guān)系的角度，通過(guò)廉政法治文化建設(shè)、權(quán)力法治化、民主公開(kāi)的立法、司法獨(dú)立等幾個(gè)方面促進(jìn)廉政法治社會(huì)的形成，達(dá)到限制權(quán)力防止腐敗的目的。
一、完善廉政法治文化機(jī)制建設(shè)，創(chuàng)造良好的反腐敗法治環(huán)境
1、完善廉政法規(guī)制度建設(shè)，形成良好的廉政法治氛圍。建立健全防治腐敗法律法規(guī)，提高反腐倡廉法制化水平。在國(guó)家立法中，充分體現(xiàn)反腐倡廉基本要求，適時(shí)將經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的反腐倡廉具體制度和有效做法上升為國(guó)家法律法規(guī)。黨的十六大以來(lái)，中央制定和修訂了一系列重大廉政建設(shè)法規(guī)制度，比如，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，在《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》中，明確了要制定實(shí)施的多項(xiàng)制度。今年中共中央制定了《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008―2012年工作規(guī)劃》，從教育、制度、監(jiān)督、改革、糾風(fēng)、懲處等方面提出了今后五年懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的工作目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的指導(dǎo)性文件。但是，目前還存在廉政法規(guī)制度不統(tǒng)一、懲處不一、彈性過(guò)大等問(wèn)題。比如許多廉政法規(guī)制度主要是針對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督，對(duì)黨外人士起不了作用；又如我國(guó)《刑法》對(duì)腐敗瀆職犯罪懲處的標(biāo)準(zhǔn)彈性較大，各地在針對(duì)不同的對(duì)象懲處標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。某市交通局局長(zhǎng)受賄10萬(wàn)元，判處有期徒刑10年，而某縣委書(shū)記貪污受賄20多萬(wàn)元仍然只領(lǐng)刑10年，甚至有的貪污受賄上百萬(wàn)元仍然只領(lǐng)刑10多年。對(duì)貪污受賄犯罪普遍量刑偏低，據(jù)最高人民法院近些年的數(shù)據(jù)反映，對(duì)貪污受賄犯罪適用緩刑的比例較高，貪污受賄犯罪者的特殊地位及特殊關(guān)系加上法官自由裁量權(quán)的彈性，削弱了懲處貪污受賄犯罪的威懾性，明顯與黨中央加強(qiáng)懲治腐敗的決心與要求不符。50年代殺了劉青山、張子善起了很大的威懾作用，近些年雖然中央懲治了陳希同、成克杰、慕綏新、褚時(shí)健、胡長(zhǎng)清、劉方仁、陳良宇等一批高官，其他受懲處的官員不計(jì)其數(shù)，但是為什么貪污受賄者敢“前腐后繼”，就是目前懲處的法規(guī)制度不完善，許多人還抱有僥幸心理。因此，必須統(tǒng)一廉政法規(guī)制度，統(tǒng)一懲處標(biāo)準(zhǔn)，建立腐敗違法行為與懲處相當(dāng)?shù)膽土P制度，改變實(shí)踐中以黨紀(jì)政紀(jì)處分取代其它處分的不良現(xiàn)象，形成良好的廉政法治氛圍。
2、加強(qiáng)廉政法治文化教育，筑牢御腐防敗的思想防線。廉政法治文化教育要以領(lǐng)導(dǎo)干部為重點(diǎn)。要把依法治國(guó)為核心、依法行政為重點(diǎn)、依法執(zhí)政為統(tǒng)領(lǐng)的社會(huì)主義法治理念教育作為領(lǐng)導(dǎo)干部廉政法治文化教育的主線，全面開(kāi)展黨紀(jì)條規(guī)和國(guó)家法律法規(guī)教育。樹(shù)立領(lǐng)導(dǎo)干部依法思考、依法辦事、依法從政的意識(shí)，減少因盲目行事、盲目從政、盲目執(zhí)政影響廉政建設(shè)或者腐敗問(wèn)題的產(chǎn)生。有的領(lǐng)導(dǎo)干部本來(lái)出于好心，但是由于對(duì)法律法規(guī)的無(wú)知，無(wú)意間觸犯了法律。比如許多單位領(lǐng)導(dǎo)為了解決職工的福利，給單位職工發(fā)放錢(qián)物或者集資，或者將罰沒(méi)財(cái)物發(fā)放給職工激勵(lì)職工工作，構(gòu)成了私分國(guó)有資產(chǎn)罪，或者私分罰沒(méi)財(cái)物罪，就是對(duì)我國(guó)刑法396條關(guān)于該罪的不了解而稀里糊涂的觸犯了刑法。要把廉政法治文化作為各級(jí)黨委理論學(xué)習(xí)、中心組學(xué)習(xí)的重要內(nèi)容，定期安排專(zhuān)題學(xué)習(xí)。把廉政法治文化教育納入黨校、行政學(xué)院和其他干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的教學(xué)計(jì)劃，編寫(xiě)教材，保證課時(shí)。對(duì)新任職領(lǐng)導(dǎo)干部必須進(jìn)行廉政法治文化培訓(xùn)。
二、加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，確保權(quán)力的取得與運(yùn)行法治化
孟德斯鳩曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“一切擁有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，權(quán)力往往要使用到受到限制時(shí)止，這是萬(wàn)古不變的一條經(jīng)驗(yàn)�！狈锤瘮〉年P(guān)鍵就在于對(duì)權(quán)力運(yùn)行的有效制約和監(jiān)督，本人認(rèn)為最好的辦法就是：依法設(shè)權(quán)，以法授權(quán)，用法治權(quán)，確保權(quán)力的取得與運(yùn)行法治化。
1、加強(qiáng)權(quán)力設(shè)置及權(quán)力授予的法治建設(shè)，從機(jī)制上解決對(duì)權(quán)力的不正當(dāng)逐鹿。
權(quán)力的腐敗就是從權(quán)力分配不公開(kāi)始的，我們所在的社會(huì)，不僅自然資源是相對(duì)稀缺的，社會(huì)資源也是相對(duì)稀缺的，不可能平均分配給每一個(gè)人。而人們的本能中的“隆性情節(jié)”往往都喜歡較大的而不是較小的，無(wú)論權(quán)力大小，都會(huì)面臨競(jìng)爭(zhēng)。因此，自古以來(lái)，圍繞權(quán)力的爭(zhēng)奪就非常激烈，有的甚至不擇手段。其中以賄取權(quán)、以賂養(yǎng)權(quán)也就成為權(quán)力腐敗的一個(gè)主要方面。法國(guó)杰出政治家托克維爾在談到19世紀(jì)歐洲國(guó)家的政治問(wèn)題時(shí)曾說(shuō)過(guò)：“普遍的和過(guò)分的求官熱是一大社會(huì)弊端，它在腐蝕公民的獨(dú)立精神并使行賄、鉆營(yíng)在全國(guó)成風(fēng)，它在毀壞光明正大的美德；更用不著我指出，這樣的歪門(mén)邪道只能產(chǎn)生有害的結(jié)果，擾亂國(guó)家而無(wú)所裨益。”如果對(duì)權(quán)力設(shè)置及權(quán)力授予的法治約束制度沒(méi)有很好建立，則對(duì)權(quán)力的“隆性”需求必將導(dǎo)致買(mǎi)官賣(mài)官等腐敗現(xiàn)象的盛行。因?yàn)橘u(mài)官者就如同一位商人，當(dāng)他把自己手中的職權(quán)當(dāng)作謀取最大私利的交換工具時(shí)，他便會(huì)根據(jù)市場(chǎng)上的求官者狀況來(lái)決定官位的價(jià)格，今天的買(mǎi)官者在買(mǎi)到官位后，難免會(huì)變本加厲地以腐敗的方式回收其買(mǎi)官成本付出。因此，必須制定和完善各國(guó)家機(jī)關(guān)組織法、各行政部門(mén)程序法，規(guī)范權(quán)力的設(shè)置與運(yùn)行；完善領(lǐng)導(dǎo)干部公開(kāi)招考制度，在陽(yáng)光下通過(guò)平等競(jìng)爭(zhēng)的方式向全體社會(huì)成員提供平等取得權(quán)力的機(jī)會(huì)。
2、完善權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制，以法治權(quán)。
完善權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，制定和完善各權(quán)力部門(mén)權(quán)力運(yùn)行程序法律制度。對(duì)權(quán)力的監(jiān)督關(guān)鍵在于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人權(quán)力的監(jiān)督，最好的辦法是完善和落實(shí)民主集中制，從法律法規(guī)的層面上規(guī)定，凡屬重大決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目安排和大額度資金的使用，必須由領(lǐng)導(dǎo)班子集體作出決定，否則追究個(gè)人獨(dú)斷的法律責(zé)任。加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)和重點(diǎn)部位權(quán)力行使的監(jiān)督與制約。比如加強(qiáng)對(duì)干部選拔任用工作的監(jiān)督，著重檢查黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例的執(zhí)行情況，對(duì)選人用人失察失誤的，要依法追究其責(zé)任。比如對(duì)人民群眾反映強(qiáng)烈的權(quán)力參與商業(yè)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，權(quán)力參與商業(yè)經(jīng)濟(jì)分配等問(wèn)題均應(yīng)從制度上進(jìn)行根治�，F(xiàn)在雖然對(duì)權(quán)力參與經(jīng)商作為違紀(jì)行為查處，但是各特權(quán)部門(mén)的許多干部仍然以各種形式的權(quán)力參與商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和商業(yè)分配。因此，一方面應(yīng)當(dāng)規(guī)范權(quán)力審批、權(quán)力許可、權(quán)力監(jiān)管機(jī)制，淡化權(quán)力在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中的作用，削弱商品經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中對(duì)權(quán)力的依賴(lài)作用；另一方面，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力尋租的懲罰力度，建立終身追罰制度，一旦查實(shí)，如果觸犯刑法的，依法追究其刑事責(zé)任。尚不構(gòu)成犯罪的，除給予黨紀(jì)政紀(jì)處分外，其工資待遇終身比同級(jí)別的人要低得多才行。并且如果親屬利用其權(quán)力參與商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和商業(yè)經(jīng)濟(jì)分配，必須給予其親屬經(jīng)濟(jì)制裁。
3、充分發(fā)揮各監(jiān)督主體的積極作用，提高監(jiān)督的整體效能。綜合運(yùn)用多種監(jiān)督形式，努力形成結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。
三、以民主公開(kāi)的機(jī)制推進(jìn)立法，防止立法權(quán)異化引起腐敗
對(duì)于立法權(quán)異化現(xiàn)象我們關(guān)注得不多,很少有人質(zhì)疑一部剛出臺(tái)的法律法規(guī)的科學(xué)性、合理性，不管是“良法”還是“惡法”，人們往往習(xí)慣于被動(dòng)認(rèn)同。但是由于許多立法部門(mén)化，有的便利用立法機(jī)會(huì)將部門(mén)利益法律化，不同部門(mén)之間也試圖通過(guò)立法爭(zhēng)權(quán)奪利；立法過(guò)程中排擠弱勢(shì)群體和其他階層，使其處于邊緣化狀態(tài)；有的甚至不惜規(guī)避上位法，或者故意將本部門(mén)的執(zhí)法程序復(fù)雜化，為權(quán)力尋租者留了空間。這是我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)狀況決定的，在一定時(shí)間內(nèi)立法權(quán)難免有異化的現(xiàn)象。究其原因主要是，我們的社會(huì)仍然是行政主導(dǎo)型社會(huì)，法律只被當(dāng)作一種控制社會(huì)的手段，與依法治國(guó)方略要求尚有一定差距；由于我們的人大代表的產(chǎn)生過(guò)程的局限以及活動(dòng)的非職業(yè)化，人大代表還是榮譽(yù)性質(zhì)的立法代表，參與立法主要還是舉舉手而已，立法活動(dòng)并不一定代表大多數(shù)人的意志；由于公共信息披露制度的缺失，對(duì)于立法這種本該具有最大公開(kāi)度的活動(dòng)也常常被封鎖消息，很多法律都是在多數(shù)人不知情的情況下突然出現(xiàn)的。
在當(dāng)前情況下，防止立法腐敗需要采取三方面的措施。一是要加強(qiáng)新聞媒體對(duì)國(guó)家立法活動(dòng)的宣傳和監(jiān)督。立法活動(dòng)本身并無(wú)秘密性可言，理應(yīng)接受公眾的監(jiān)督，只有徹底的公開(kāi)，才能有有力的監(jiān)督，只有這樣，才能使一些不合法不合理的行為受到監(jiān)控，并且因此得到糾正。對(duì)于國(guó)家的立法活動(dòng)和草案，應(yīng)該允許人們?cè)谛侣劽襟w上公開(kāi)自由地發(fā)表意見(jiàn)和看法，并且應(yīng)該有一套完善的信息反饋制度，以使民間的聲音及時(shí)傳達(dá)上去，以便立法者做出恰當(dāng)?shù)倪x擇。二是要讓人民代表大會(huì)真正具有廣泛的代表性。讓各個(gè)階層都能有它們的立法代言人，以平衡各方利益。并有效地加強(qiáng)人民代表和人民之間的聯(lián)系和溝通，讓他們確實(shí)真正地聽(tīng)到基層民眾的呼聲，并愿意為其爭(zhēng)取最大化利益。三是構(gòu)筑違憲審查制度，擴(kuò)大司法審查范圍�，F(xiàn)行的“抽象行政行為不可訴”的規(guī)定無(wú)疑是權(quán)力部門(mén)立法腐敗的一種保護(hù)傘，只有讓法規(guī)規(guī)章接受司法審查，才能有效防止權(quán)力部門(mén)通過(guò)立法爭(zhēng)奪利益的活動(dòng)。
四、推進(jìn)司法體制改革，確保司法獨(dú)立與公正，筑牢反腐敗的最后一道防線
司法公正是遏制腐敗的最后一道防線，一方面，因違法濫用、亂用權(quán)力造成他人權(quán)利損害的，當(dāng)事人可以通過(guò)公正的司法救濟(jì)維護(hù)其合法權(quán)益；另一方面因違法濫用、亂用權(quán)力構(gòu)成犯罪的，均公正受到司法懲處。因此，限制權(quán)力遏制腐敗的最后救濟(jì)途徑在于司法審查機(jī)制的建立，而司法審查機(jī)制的有效性來(lái)源于其獨(dú)立性和公正性。根據(jù)我國(guó)的憲法規(guī)定，“一府兩院”，同出一源，職能獨(dú)立，完全是一種平行的規(guī)范安排。而在我國(guó)現(xiàn)實(shí)政治生活中，司法機(jī)關(guān)的地位卻普遍低于行政機(jī)關(guān)。因此，必須樹(shù)立司法的權(quán)威，而我國(guó)司法機(jī)關(guān)在現(xiàn)實(shí)關(guān)系中較低的地位不足以支撐它成為一個(gè)權(quán)威。就行政與司法關(guān)系的憲法安排而言，中國(guó)司法機(jī)關(guān)的地位與任何一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家司法機(jī)關(guān)的地位都是相似的，但事實(shí)上，基于中國(guó)的政治傳統(tǒng)和行政化的司法體制，干部制度中“官本位”的趨向和司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物等資源供給由各級(jí)行政機(jī)關(guān)支配和管理，以及行政區(qū)與司法區(qū)重疊等現(xiàn)行體制，完全使司法機(jī)關(guān)依附于政府機(jī)關(guān)。
為了實(shí)現(xiàn)司法的獨(dú)立與公正，按照黨的十七大關(guān)于“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)”的要求，首先要改變司法機(jī)關(guān)人財(cái)物等資源的供給和管理體制。作為一個(gè)實(shí)體，沒(méi)有人財(cái)物的供給，司法機(jī)關(guān)就不可能存在和運(yùn)轉(zhuǎn)，如果這種供給缺乏恰當(dāng)?shù)臋C(jī)制，使司法機(jī)關(guān)受制于人，就會(huì)背離司法機(jī)關(guān)存在的意義。司法獨(dú)立的前提條件是：必須通過(guò)恰當(dāng)?shù)臋C(jī)制切斷資源供給部門(mén)對(duì)司法的控制和影響力。我國(guó)各級(jí)司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)，包括各種辦公和生活設(shè)施的費(fèi)用都由同級(jí)人民政府在財(cái)政預(yù)算內(nèi)提供。在這種情況下，司法機(jī)關(guān)與行政部門(mén)在利益上結(jié)成了相互依附的關(guān)系，有許多地方法院、檢察院的領(lǐng)導(dǎo)一上任就要去拜訪地方財(cái)神爺。這種狀態(tài)無(wú)疑為行政干預(yù)司法提供了極為便利的途徑，因此嚴(yán)格的司法經(jīng)費(fèi)制度以及法律保障制度的建立是很必要的。
實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立與公正的另外一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)是重新配置司法行政關(guān)系，“優(yōu)化司法職權(quán)配置”。我國(guó)目前的司法行政體制違反司法職能的內(nèi)在要求，基本上將行政機(jī)構(gòu)設(shè)置及管理的一套貫徹于司法系統(tǒng)，地方行政領(lǐng)導(dǎo)握有法院干部的升遷選拔大權(quán)，因此相應(yīng)具有了干預(yù)法院審判工作的能力，因此，必須優(yōu)化司法職權(quán)配置。
參考文獻(xiàn)：1、《十七大報(bào)告學(xué)習(xí)輔導(dǎo)》，學(xué)習(xí)出版社、黨建讀物出版社2007年10月；
2、中共中央《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系２００８－２０１２年工作規(guī)劃》。
作者簡(jiǎn)介：鄧連引，1971年生，男，貴州省晴隆縣，現(xiàn)任中共黔西南州委黨校、黔西南州行政學(xué)院現(xiàn)代管理與法學(xué)教研室主任、講師。多年來(lái)一直從事民商法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)、行政法學(xué)的教學(xué)科研工作。
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